07.10.2016 · IWW-Abrufnummer 189106
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz: Urteil vom 20.01.2016 – 8 C 10885/15.OVG
Zu den Anforderungen an die Gewichtung des Erweiterungsinteresses für einen landwirtschaftlichen Betrieb, wenn zum Schutz des Ortsbildes im bisherigen Außenbereich durch Bebauungsplan eine Fläche für die Landwirtschaft festgesetzt und gleichzeitig die Möglichkeit der Errichtung auch bislang privilegiert zulässiger baulicher Anlagen ausgeschlossen wird.
In dem Verwaltungsrechtsstreit
XXX
gegen
XXX
wegen Bebauungsplan (Normenkontrolle)
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. Januar 2016, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Held
Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler
Richter am Oberverwaltungsgericht Graf
für Recht erkannt:
Tenor:
Der am 27. Mai 2014 als Satzung beschlossene Bebauungsplan "T." der Antragsgegnerin wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan "T." der Antragsgegnerin.
2
Der Bebauungsplan sieht u.a. die Festsetzung eines Geländestreifens nördlich der Ortsrandbebauung in der T.straße als Fläche für die Landwirtschaft vor, die nicht bebaut werden darf. Der Antragsteller betreibt auf dem Grundstück T.straße ... im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin ein Weingut (Flurstück Nr. ...). An das Betriebsgrundstück schließt sich in nördlicher Richtung das bislang im Außenbereich gelegene Grundstück Flurstück Nr. ... an, auf dem sich eine genehmigte Betriebs- und Lagerhalle mit Wohnung befindet, die ebenfalls zum Weingut gehören. Sein Antrag, ihm für die Erweiterung dieser Halle einen Bauvorbescheid zu erteilen, wurde mit Bescheid der Kreisverwaltung Südliche Weinstraße vom 10. Dezember 2014 unter Hinweis auf den zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplan abgelehnt.
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Bereits am 16. August 2011 hatte der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans "T." beschlossen.
4
In der Zeit vom 26. Juli bis 26. August 2013 lag der Bebauungsplanentwurf bei der Verbandsgemeinde Edenkoben zur Einsichtnahme aus. Gleichzeitig erfolgte die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange. In diesem Rahmen führte die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 21. August 2013 aus, dass sich der Bebauungsplan aus ihrer Sicht als unverhältnismäßig erweise. Die Hofstelle sei auf dem Grundstück Plan-Nr. ... als privilegiertes Vorhaben im Vertrauen auf einen gesicherten Betriebsstandort errichtet worden. Die vorhandenen Freiflächen würden für bauliche Erweiterungsmaßnahmen benötigt. Der Antragsteller selbst nahm mit am 26. August 2013 bei der Verbandsgemeindeverwaltung eingegangenem Schreiben zu dem Bebauungsplanentwurf Stellung. Er stellte darauf ab, dass durch die geplante Festsetzung einer landwirtschaftlichen Fläche, auf der keine baulichen Anlagen errichtet werden dürften, die künftige Entwicklung seines Betriebes am bisherigen Standort unmöglich gemacht werde. In seiner Sitzung vom 10. Dezember 2013 setzte sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin mit den erhobenen Einwendungen auseinander und führte zu der Stellungnahme des Antragstellers aus, dass eine weinbauliche Nutzung des als landwirtschaftliche Flächen festzusetzenden Bereichs auch weiterhin möglich sei. Lediglich die Errichtung baulicher Anlagen sei unzulässig. Die Festsetzung ergebe sich aus der Schutzwirkung durch die Denkmalzone, die gestört werde, wenn die Wechselwirkung zwischen Ortsrand und Weinbau durch bauliche Anlagen beeinträchtigt werde. Die nördliche Bebauung der T.straße sei als gestalterische Einheit anzusehen. Der Ortsrand beziehe seine Wertigkeit aus der Freistellung gegenüber der umgebenden Landschaft. Die zum Betrieb des Antragstellers gehörende landwirtschaftliche Aussiedlung zeige deutlich die nachteiligen Auswirkungen, die mit der Blickbeeinträchtigung des Ortsrandes einhergingen. Als Ausweichmöglichkeit stehe eine von der Antragsgegnerin im Flächennutzungsplan ausgewiesene Sondergebietsfläche für die Landwirtschaft zur Verfügung.
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Nachdem der Planentwurf in der Zeit vom 17. bis 30. Januar 2014 erneut ausgelegt worden war, beschloss der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 27. Mai 2014 nach Befassung mit den in der erneuten Auslegung erhobenen Einwendungen den Bebauungsplan als Satzung. Bei dieser Abstimmung waren mehrere Ratsmitglieder ausgeschlossen, so dass sich hieran lediglich 6 Ratsmitglieder beteiligten. Der Bebauungsplan setzt für die bebauten Bereiche an der Nordseite der T.straße ein Dorfgebiet fest. Nach Norden hin anschließend erfolgt die Festsetzung privater Grünflächen bis zu einem nördlich hiervon verlaufenden Fußweg. Hieran schließt sich wiederum bis zu dem nördlich der Ortsrandbebauung verlaufenden Wirtschaftsweg die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft an. Nach Ziffer 1.6 der textlichen Festsetzungen darf dieser Bereich nicht bebaut werden. Etwa in der Mitte des Plangebietes ist eine Verkehrsfläche als öffentliche Parkfläche festgesetzt. Der Bebauungsplan wurde am 8. September 2014 ausgefertigt und am 11. September 2014 öffentlich bekannt gemacht.
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In der Begründung des Bebauungsplans ist die Rede davon, dass der sich an den Ortsrand anschließende private Grünbereich wesentlich für das rückwärtige Erscheinungsbild des Siedlungsrandes zur freien Landschaft bestimmend sei. Hierdurch entstehe eine ortstypische Einbindung des Ortsrandes. Die sich hieran anschließende landwirtschaftliche Fläche werde überwiegend als Weinbaufläche genutzt und lasse nur wenige Störungen dieses landwirtschaftlichen Bildes erkennen. Als Störungen erwiesen sich die auf dem Grundstück Flurstück Nr. ... errichteten Wohn- und Wirtschaftsgebäude. Hierdurch werde das Ortsbild stark beeinträchtigt. Die Festsetzung einer Denkmalzone unterstreiche, dass es sich beim Geltungsbereich des Planes um ein Gebiet mit hoher städtebaulicher Ausstrahlung handele. Im Bereich der Flächen für die Landwirtschaft seien auch privilegierte bauliche Anlagen unzulässig. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass sich auf halber Höhe nach Westen die Villa Ludwigshöhe befinde. Zusätzlich eröffne sich in nördlicher Richtung die Sicht auf das Hambacher Schloss. Die Schutzwirkung durch die Denkmalzone werde gestört, wenn die Wechselwirkung zwischen Ortsrand und Weinbau aufgrund baulicher Anlagen entfalle. Der Schutz der Denkmalzone erstrecke sich auch auf die rückwärtige Haus-Hof-Bebauung. Im Bereich der T.straße sei nur ein Vollerwerbswinzer tätig, der allerdings bereits ausreichend erweitert habe. Im Übrigen befänden sich dort die Betriebe von Nebenerwerbslandwirten. Erweiterungen könnten durch Umbaumaßnahmen im Baugebiet selbst oder in die im Plan festgesetzte Grünfläche hinein erfolgen. Zudem bestehe die Möglichkeit einer Aussiedlung in andere Bereiche.
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Am 10. September 2015 hat der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag gestellt. Er vertritt die Auffassung, dass der Antrag zulässig sei, da er in Belangen beeinträchtigt werde, die bei der Abwägung berücksichtigt werden müssten. Ihm werde als Pächter von im Plangebiet gelegenen Flächen die bislang bestehende Möglichkeit genommen, privilegiert zulässige bauliche Anlagen im Außenbereich zu errichten. Er habe diesen Belang auch im Planaufstellungsverfahren rechtzeitig geltend gemacht.
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Der Plan sei zu Unrecht durch einen Beamten der Verbandsgemeindeverwaltung beschlossen worden, da der Gemeinderat beschlussfähig gewesen sei. Die Planung sei weder an die Ziele der Raumordnung angepasst worden, noch sei der Plan aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden. Der Regionale Raumordnungsplan weise das Plangebiet als Vorranggebiet für die Landwirtschaft aus. Auch im Flächennutzungsplan seien die maßgeblichen Flächen als landwirtschaftliche Flächen dargestellt. Zu der Nutzung von Flächen für die Landwirtschaft gehöre aber auch die Möglichkeit, hierauf privilegierte bauliche Anlagen zu errichten.
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Das Planerfordernis sei ebenfalls nicht gegeben. Vielmehr liege eine reine Verhinderungsplanung vor. Die Antragsgegnerin verfolge in erster Linie eine Negativplanung. Eine Ausdehnung der Bebauung entlang der T.straße in nördlicher Richtung sei faktisch nicht möglich. Der Bebauungsplan erweise sich auch als abwägungsfehlerhaft. Dem Ortsbild der Antragsgegnerin komme gerade nicht der ihm zugeschriebene hohe bauhistorische Wert zu. Es weise keine besonderen Charakteristika auf und lasse keine besondere ästhetische oder historische Wertigkeit erkennen. Andererseits würde dem Antragsteller die Möglichkeit einer Erweiterung an einer Stelle genommen, an der sich bereits Betriebsgebäude befänden und die eine Nähe zur Ortslage aufweise. Hierdurch werde auch gegen das Gebot größtmöglicher Schonung der Landschaft verstoßen. Die Notwendigkeit einer Erweiterung seines Betriebes sei bei der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden. Schließlich liege auch insoweit ein Abwägungsfehler vor, als die Baugrenze das Kellergebäude nebst Dachgeschoss auf dem von ihm genutzten Grundstück durchschneide und damit bauliche Veränderungen unmöglich mache. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sich Haus-Hof-Anlagen auch historisch stets nach hinten erweitert hätten.
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Der Antragsteller beantragt,
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den am 27. Mai 2014 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan "T." für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Normenkontrollantrag abzulehnen.
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Sie führt aus, dass der Gemeinderat beschlussfähig gewesen sei, da 6 Mitglieder an der Abstimmung hätten teilnehmen können. Der Bebauungsplan stelle keine unzulässige Verhinderungsplanung dar. Vielmehr könne sie hinreichend gewichtige städtebauliche Belange für die Planung anführen. Sie verfolge die Konzeption, die Bebauung wieder auf die historische Grundstruktur der straßenseitigen Haus-Hof-Bauweise und der geschlossenen Bauweise im rückwärtigen Bereich zurückzuführen. Der vorwiegend gärtnerisch genutzte Grünbereich solle im bisherigen Ausmaß erhalten bleiben. Darüber hinaus sollten die landwirtschaftlich genutzten Flächen frei von baulichen Anlagen bleiben. Die Wechselwirkung zwischen Ortsrand und Weinbau solle festgeschrieben werden. Verstöße gegen den Raumordnungsplan und das Entwicklungsgebot aus dem Flächennutzungsplan lägen ebenfalls nicht vor. Die Ausweisung eines Vorranggebiets für die Landwirtschaft im Regionalplan Rhein-Neckar enthalte keine bindenden Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit privilegierter landwirtschaftlicher Gebäude. Dies gelte gleichermaßen für die Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Die Abwägung sei ebenfalls nicht fehlerhaft. Der Gemeinderat sei sich bei seiner Entscheidung über die Auswirkungen bewusst gewesen, die sich für den Antragsteller aus den Festsetzungen zur Freihaltung der landwirtschaftlichen Flächen ergäben. Die damit verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse sei wegen der von ihr verfolgten planerischen Zielsetzung des Schutzes des Ortsbildes und des Ortsrandes jedoch erforderlich gewesen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Planaufstellungsunterlagen verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
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Der zulässige Normenkontrollantrag hat in der Sache Erfolg.
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Der Bebauungsplan "T." der Antragsgegnerin erweist sich als fehlerhaft. Die Antragsgegnerin hat dem Interesse der betroffenen Grundstückseigentümer und Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe an der Errichtung und Erweiterung landwirtschaftlicher Betriebsgebäude im Bereich der durch den Bebauungsplan festgesetzten landwirtschaftlichen Flächen nicht das erforderliche Gewicht beigemessen und daher dieses Interesse bei ihrer Abwägungsentscheidung nicht hinreichend berücksichtigt.
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I. Der Normenkontrollantrag erweist sich als zulässig.
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Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann jede natürliche oder juristische Person den Antrag stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
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Der Antragsteller ist zwar nicht als Eigentümer eines im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenen Grundstücks von der Planung betroffen. Dem in seinem Grundeigentum betroffenen Eigentümer stehen obligatorisch berechtigte Mieter oder Pächter in der Regel auch dann nicht gleich, wenn sie einen Bauantrag gestellt haben.
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Der Antragsteller kann sich jedoch darauf berufen, in seinem Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange verletzt zu sein. Dem in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltenen Abwägungsgebot kommt ein drittschützender Charakter hinsichtlich solcher Belange zu, die für die planerische Abwägung erheblich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215 und [...], Rn. 15 ff.; Beschluss vom 6. Dezember 2000 - 4 BN 59.00 -, NVwZ 2001, 431 und [...], Rn. 7; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL 2015, § 47 Rn. 59 und 61a). Abwägungserheblich ist insoweit jedes mehr als geringfügige private Interesse, soweit es schutzwürdig ist. Zu den bei der Abwägung zu berücksichtigenden Interessen gehört auch das Interesse des Pächters einer landwirtschaftlichen Fläche, hierauf ein landwirtschaftliches Betriebsgebäude unter Ausnutzung der Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zu errichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1999 - 4 CN 3.99 -, BVerwGE 110, 36 und [...], Rn. 17 f., OVG RP, Urteil vom 29. September 2004 - 8 C 10626/04.OVG -, BRS 67 Nr. 53 und [...], Rn. 15; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Januar 2004 - 1 KN 128/03 -, NuR 2005, 595 und [...], Rn. 16). Dass der Antragsteller aufgrund des Pachtvertrages nicht zur Errichtung oder Erweiterung des Betriebsgebäudes berechtigt wäre, wird seitens der Antragsgegnerin nicht geltend gemacht.
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II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
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Die Antragsgegnerin hat die Belange der von der Planung betroffenen Eigentümer sowie das Interesse sonstiger Betriebsinhaber an einer Erweiterung ihrer landwirtschaftlichen Betriebe im Rahmen der Abwägung nicht zutreffend gewichtet. Dieser Mangel war offensichtlich und hat das Ergebnis der Planung beeinflusst.
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1. Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht bereits an einem formalen Fehler.
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Der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin war bei der Entscheidung über den Bebauungsplan trotz des Ausschlusses mehrerer Ratsmitglieder einschließlich der Ortsbürgermeisterin und beider Ortsbeigeordneter beschlussfähig, so dass es keiner Bestellung eines Beauftragten durch die Aufsichtsbehörde bedurfte. Eine wirksame Bestellung eines Beauftragten lag bei der Beschlussfassung auch nicht vor.
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Der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin war gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung - GemO - beschlussfähig. Dies setzt voraus, dass mindestens ein Drittel der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder anwesend ist, wenn Ratsmitglieder gemäß § 22 GemO von Beratung und Entscheidung ausgeschlossen sind. Dem Gemeinderat der Antragsgegnerin, der gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 GemO aus den gewählten Ratsmitgliedern und der Ortsbürgermeisterin als Vorsitzender bestanden hat, gehörten im Zeitpunkt der Beschlussfassung 17 Mitglieder an. Hiernach war der Rat beschlussfähig, wenn mindestens 6 Ratsmitglieder an der Entscheidung mitgewirkt haben. Dies war indessen bei der Entscheidung über den Bebauungsplan der Fall, an der sich 6 Ratsmitglieder trotz des Ausschlusses von 10 weiteren Ratsmitgliedern beteiligen konnten. Im Zeitpunkt der Entscheidung über den Bebauungsplan lag auch keine wirksame Bestellung eines Beauftragten nach § 124 GemO vor. Die entsprechende Bestellung eines Beauftragten durch die Kreisverwaltung Südliche Weinstraße mit Schreiben vom 19. Mai 2014 erfolgte nämlich unter der Bedingung, dass am Tage der Beschlussfassung ein weiteres Ratsmitglied von der Entscheidung ausgeschlossen sein würde und damit die Beschlussfähigkeit nach § 39 Abs. 2 Satz 1 GemO nicht erreicht werden würde. Diese Bedingung ist indessen nicht eingetreten.
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2. Der Bebauungsplan verstößt auch nicht gegen zwingende rechtliche Vorgaben.
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a. Die Planung erweist sich gemäß § 1 Abs. 3 BauGB als erforderlich.
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Maßgeblich für die Beurteilung der Erforderlichkeit ist die jeweilige planerische Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dies eröffnet der Gemeinde ein weites planerisches Ermessen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 und [...], Rn. 4 f; Beschluss vom 17. Mai 1995 - 4 NB 30.94 -, BRS 57 Nr. 2 und [...], Rn. 11).
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Die Planrechtfertigung entfällt hinsichtlich des Bebauungsplans "T." der Antragsgegnerin nicht deshalb, weil die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft, die nicht bebaut werden darf, sich als unzulässige Negativplanung darstellen würde. Von einer derartigen Negativplanung ist auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung lediglich vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Insoweit ist die Gemeinde allerdings nicht an Festsetzungen gehindert, die den Ausschluss bestimmter Nutzungen umfassen. Auch eine auf Verhinderung einer Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Entscheidend ist darauf abzustellen, ob die getroffene Festsetzung tatsächlich gewollt und erforderlich ist, um ein bestimmtes Planungsziel zu erreichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2012 - 4 BN 25.11 -, [...], Rn. 4; Beschluss vom 15. März 2012 - 4 BN 9/12 -, BRS 79 Nr. 19 und [...], Rn. 3f.; Beschluss vom 27. Januar 1999 - 4 B 129.98 -, UPR 1999, 191 und [...], Rn. 9; Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, DVBl. 1991, 445 und [...], Rn. 13, 16).
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Im Falle der Antragsgegnerin ist davon auszugehen, dass die Festsetzung einer landwirtschaftlichen Fläche, die nicht bebaut werden darf, eine schlüssige Grundlage in ihrer planerischen Konzeption findet und deshalb nicht als reine Verhinderungsplanung angesehen werden kann. Die Antragsgegnerin verfolgt ausweislich der Begründung des Bebauungsplans das Ziel, das historisch wertvolle Ortsbild auf der Nordseite der T.straße zu erhalten und der besonderen Lage am Haardtrand Rechnung zu tragen. Zudem wird auf die Blickbeziehung zur Villa Ludwigshöhe und zum Hambacher Schloss abgestellt. Das überkommene geschlossene Erscheinungsbild der Hofabschlüsse zur Landschaft hin soll erhalten bleiben. Zur Erreichung dieser Zielsetzung ist es schlüssig, wenn die Antragsgegnerin eine Bebauung auf dem sich an den Ortsrand anschließenden Geländestreifen ausschließt. Dass die planerische Konzeption der Antragsgegnerin nur vorgeschoben wäre, um eine weitere Bebauung dieses Bereichs zu verhindern, kann in diesem Zusammenhang nicht festgestellt werden.
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b. Der Bebauungsplan "T." verstößt auch nicht gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Nach dieser Regelung sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.
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Der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft im Bebauungsplan steht indessen kein in dem maßgeblichen Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 festgesetztes Ziel entgegen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans ist nach § 214 Abs. 3 BauGB auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung abzustellen. Die Beschlussfassung über den Bebauungsplan "T." durch den Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin erfolgte am 27. Mai 2014 und damit vor Inkrafttreten des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar am 15. Dezember 2014, mit dem der Regionale Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 abgelöst wurde.
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Nach dem Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 - RROP 2004 - war der Bereich des Bebauungsplans, in dem Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt wurden, indessen nicht Teil eines ausgewiesenen Vorranggebiets für die Landwirtschaft und damit nicht von dem mit dieser Ausweisung verbundenen Ziel der Raumordnung erfasst. Vielmehr handelte es sich um eine "sonstige landwirtschaftliche Fläche", der nach Nr. 4.1.1.3 RROP 2004 lediglich die Funktion eines Grundsatzes der Regionalplanung zukommt. Grundsätze der Raumordnung enthalten nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG eine Direktive für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen. Sie stellen hingegen keine verbindlichen Vorgaben dar wie die Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG - vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 118. Erg.-Lfg. August 2015, § 1 Rn. 49).
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Im Übrigen würde die Festsetzung von landwirtschaftlichen Flächen ohne Bebauungsmöglichkeit im Bebauungsplan auch dann nicht gegen das Anpassungsverbot verstoßen, wenn das Plangebiet Teil eines Vorranggebiets Landwirtschaft nach dem Regionalen Raumordnungsplan wäre.
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Eine Anpassung an die Ziele der Raumordnung im Rahmen der Bauleitplanung erfolgt dadurch, dass innerhalb des räumlichen und sachlichen Geltungsbereichs keine raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen durchgeführt werden, die das Ziel unmöglich machen oder beeinträchtigen können. Eine Zielbeeinträchtigung liegt hiernach dann vor, wenn die zweckentsprechende Verwirklichung durch die Planung nicht nur unwesentlich beeinträchtigt wird (vgl. Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 64 f.). Zu einer derartigen Beeinträchtigung des Ziels der Raumordnung "Vorranggebiet Landwirtschaft" kommt es aber nicht durch die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft ohne die Möglichkeit, bauliche Anlagen zu errichten. Die Ausweisung von Vorranggebieten für die Landwirtschaft dient nach der Umschreibung des Ziels 4.1.1.2 RROP 2004 der Sicherung landwirtschaftlicher Bodennutzung und dem Schutz dieser Flächen vor außerlandwirtschaftlicher Inanspruchnahme. Ausweislich der Begründung soll mit der Zielsetzung erreicht werden, Freiräume zu sichern und zu entwickeln. Die landwirtschaftlichen Betriebe sollen mit qualitativ und quantitativ hinreichenden Flächen ausgestattet werden. Hierzu sollen landwirtschaftliche Flächen vor Versiegelung und Flurzersplitterung bewahrt werden. Hiernach stellt der Raumordnungsplan aber vorrangig darauf ab, dass entsprechende Flächen von Bebauung freigehalten werden und der Bewirtschaftung durch Landwirte zur Verfügung stehen. Die Zielfestlegung ist nicht so zu verstehen, dass an jeder Stelle des Vorranggebiets die Möglichkeit der Errichtung landwirtschaftlicher Betriebsgebäude bestehen muss. Eine derartige Bebauung wird durch die Zielsetzung zwar nicht ausgeschlossen. Deren Schwerpunkt liegt aber auf anderen Gesichtspunkten. Hiernach bleibt der Gemeinde auch in einem Vorranggebiet Landwirtschaft die Möglichkeit, entsprechende Vorhaben städtebaulich zu steuern und bestimmte Flächen von Bebauung freizuhalten.
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c. Der Bebauungsplan verstößt auch nicht gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB. Nach dieser Regelung sind Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln.
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Dies bedeutet indessen nicht, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans im Bebauungsplan exakt abgebildet werden müssen. Der Gemeinde steht bei der planerischen Fortentwicklung und Konkretisierung des Flächennutzungsplans durch den Bebauungsplan vielmehr ein Gestaltungsspielraum zur Verfügung, der eingehalten wird, solange inhaltlich abweichende Festsetzungen die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 - 4 BN 1/04 -, BRS 67 Nr. 55 und [...], Rn. 7 m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 12. Juli 2012 - 1 C 11236/11.OVG -, DVBl. 2012, S. 1304 und [...], Rn. 32 m.w.N., Urteil vom 2. Juli 2014 - 8 C 10046/14.OVG -; Runkel, a.a.O., § 8 Rn. 36).
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Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Flächennutzungsplan dient einerseits dazu, der Bedeutung der Landwirtschaft für die Erhaltung und Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Zum anderen ist hiermit der Ausschluss von Vorhaben verbunden, die anderen als landwirtschaftlichen Zwecken dienen (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 118. Erg.-Lfg. 2015, § 5 Rn. 54 f.). Auch diese Darstellung kann indessen nicht so verstanden werden, dass es zu den Grundzügen des Flächennutzungsplanes gehört, dass im gesamten Bereich eines solchen Gebietes landwirtschaftlichen Zwecken dienende bauliche Anlagen errichtet werden können. Vielmehr bleibt es auch insoweit der Gemeinde unbenommen, durch Bebauungsplan für Teilflächen den Ausschluss auch einer privilegierten Bebauung vorzusehen.
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3. Der Bebauungsplan lässt indessen einen beachtlichen Fehler im Abwägungsvorgang erkennen.
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Die Antragsgegnerin hat die zugunsten der betroffenen Landwirte sprechenden abwägungserheblichen Belange nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in ihre Abwägung eingestellt und daher deren Eigentumsrecht und deren Interesse an der Erweiterung ihres Betriebes in wesentlichen Punkten nicht in angemessener Weise mit den für die getroffene Festsetzung sprechenden öffentlichen Belangen abgewogen.
42
a. Der Bebauungsplan muss Ergebnis einer sachgerechten Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange sein. Ein möglicher Abwägungsfehler kann dabei sowohl in einer Verletzung des - nunmehr als Verfahrensnorm ausgestalteten - Gebots zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) gesehen werden als auch in Nichtbeachtung der inhaltlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes nach § 1 Abs. 7 BauGB. Über die Forderung zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials hinaus erweist sich die Abwägung aus materiell-rechtlichen Gründen dann als fehlerhaft, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 und [...], Rn. 37 m.w.N.; zu § 2 Abs. 3 BauGB: Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 und [...], Rn. 18).
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b. Die Antragsgegnerin hat für ihre Entscheidung, auf den an den Ortsrand anschließenden landwirtschaftlichen Flächen eine Bebauung auszuschließen, zwar öffentliche Belange angeführt, die diese Festsetzung grundsätzlich rechtfertigen können. Indessen hat sie dabei das Interesse der betroffenen Landwirte nicht hinreichend erfasst.
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Die Festsetzung von Flächen, die gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB von einer Bebauung freizuhalten sind, ist - gerade, wenn hiervon privilegierte landwirtschaftliche Vorhaben betroffen sind - nur zulässig, wenn sie durch entsprechend gewichtige städtebauliche Belange gerechtfertigt ist. Mit dem Ausschluss jeglicher Bebauung ist eine einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verbunden. Hiernach müssen für den Ausschluss jeglicher Bebauung gewichtige Belange sprechen, die die entgegenstehenden Eigentumsbelange überwiegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1998 - 4 NB 4/97 -, BRS 60 Nr. 20 und [...], Rn. 11 f.; BayVGH, Urteil vom 15. Januar 2007 - 1 N 04.1226 -, [...], Rn. 26; OVGRP, Urteil vom 25. Februar 2015 - 8 A 10945/14.OVG -, LKRZ 2015, 254 und [...], Rn. 60).
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Die Antragsgegnerin hat zur Rechtfertigung der getroffenen Festsetzung auf die öffentlichen Belange des Denkmalschutzes sowie der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) abgestellt und damit einen Gesichtspunkt benannt, dem in der konkreten örtlichen Situation ein gewisses Gewicht zukommt. Dem Ortsbild der Antragsgegnerin nördlich der T.straße kommt eine besondere Wertigkeit deshalb zu, weil es weiterhin eine sich an der historischen Ortsrandbebauung orientierende rückwärtige Gestaltung erkennen lässt. Dieses Bild ist zwar nicht mehr einheitlich erhalten, auch weist es gegenüber der Frontseite, die durch eine nach wie vor erkennbare tradierte Haus-Hof-Bauweise bestimmt ist, eine stärker aufgelockerte Bebauung auf. Der Ortsrand ist in diesem Bereich nach seinem Gesamteindruck jedoch weiterhin als weitgehend geschlossenes Band erkennbar und durch einen klar definierten Übergang zur umgebenden Weinbaulandschaft geprägt. Insoweit hebt die Antragsgegnerin nachvollziehbar darauf ab, dass die bisherige Ortsrandsituation ihre Ausstrahlung und Wertigkeit für die Allgemeinheit auch aus der Freistellung gegenüber der umgebenden Landschaft entfaltet. Ebenfalls nachvollziehbar ist ihre Einschätzung, dass die bislang in diesem Bereich schon vorhandene landwirtschaftliche Gerätehalle das Ortsbild beeinträchtige und auch wegen ihrer Dimensionierung in einer ansonsten intakten Grünzone als Fremdkörper wirke und deshalb eine planerische Korrektur angezeigt sei. Auch der Senat hatte in seinem Urteil vom 25. Februar 2015 im Verfahren 8 A 10945/14.OVG davon gesprochen, dass durch diese Aussiedlung eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes entstehe.
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Ungeachtet der Frage, ob der Denkmalwert dieses Bereichs - wie dies in § 3 der Rechtsverordnung zur Unterschutzstellung einer Denkmalzone in Rhodt unter Rietburg zum Ausdruck kommt - weiterhin maßgeblich auch durch die rückwärtige Bebauung bestimmt ist, kann dennoch nicht außer Acht gelassen werden, dass es sich um einen Teil eines unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten besonders schützenswerten Ensembles handelt. Die Einschätzung der Wertigkeit des Ortsbildes wird auch nicht durch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße in seinem Urteil vom 16. April 2014 im Verfahren 5 K 540/13.NW in Frage gestellt. Das Verwaltungsgericht hat darauf abstellt, dass das Ortsbild im rückwärtigen Bereich der T.straße keine Charakteristika aufweise, die hinreichend bedeutsam sein könnten, um sie einem privilegierten Vorhaben entgegen zu setzen. Aus Sicht des Verwaltungsgerichts handelt es sich um ein typisches rückwärtiges Ortsbild, ohne dass eine besondere ästhetische oder historische Wertigkeit erkennbar sei. Die entsprechenden Feststellungen hat das Verwaltungsgericht indessen zur Klärung der Frage getroffen, ob dem privilegierten Bauvorhaben, das Gegenstand des Verfahrens war, öffentliche Belange deshalb entgegenstehen, weil es das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Die Gefahr einer derart schwerwiegenden Beeinträchtigung ist aber als Grundlage der Abwägung im Planungsverfahren nicht zu fordern. Insbesondere setzt eine besondere Wertigkeit des Ortsbildes im Rahmen der Planungsentscheidung keine unter ästhetischen Gesichtspunkten besonders schutzwürdige Gestaltung voraus.
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c. Hat die Antragsgegnerin sich hiernach zur Rechtfertigung des Ausschlusses von baulichen Anlagen im Bereich der Flächen für die Landwirtschaft auf Belange gestützt, die grundsätzlich geeignet sind, sich gegen die Eigentumsrechte und sonstige Interessen der betroffenen Landwirte durchzusetzen, so fehlt es doch an einer alle maßgeblichen Aspekte erfassenden Gewichtung des Belangs der Grundstückseigentümer an der Aufrechterhaltung der bestehenden Bebauungsmöglichkeit sowie des Interesses der sonstigen Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe an der Möglichkeit, diese standortnah zu erweitern.
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Insbesondere das Erweiterungsinteresse des Antragstellers hat die Antragsgegnerin nicht umfassend bei ihrer Abwägung berücksichtigt. So unterstellt sie in der Begründung des Bebauungsplans, dass der einzige im Bereich der T.straße ansässige Vollerwerbswinzer - gemeint ist der Antragsteller - bereits hinreichend erweitert habe und verneint damit von vornherein einen entsprechenden Flächenbedarf. Diese Feststellung steht indessen im Widerspruch zu den Darlegungen des Antragstellers in seinem Einwendungsschreiben vom 25. August 2013, in dem er ausdrücklich darauf verwiesen hat, auf dem bereits bebauten Grundstück Flurstück-Nr. ... eine Betriebserweiterung vornehmen zu wollen. Hierzu habe er, was er mit weiterem Einwendungsschreiben vom 29. Januar 2014 mitteilte, eine Bauvoranfrage eingereicht. Auch die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz spricht hinsichtlich des Antragstellers in ihrer Stellungnahme vom 21. August 2013 davon, dass bei ihm mit baulichem Erweiterungsbedarf zu rechnen sei, da die Entwicklung eines Weinbaubetriebes im Normalfall steigende Flächenansprüche mit sich bringe.
49
Mit diesem schlüssig dargelegten spezifischen Erweiterungsbedarf hat sich die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung aber nicht auseinandergesetzt. Abgesehen davon, dass sie diesen Bedarf völlig verneint hat, hat sie in ihre Überlegungen nicht einbezogen, ob das Grundstück Flurstück-Nr. ... aus dem Bebauungsverbot vor dem Hintergrund ausgenommen werden kann, dass das Grundstück bereits größtenteils mit landwirtschaftlichen Betriebsgebäuden bebaut ist und damit durch eine Erweiterung des bereits vorhandenen Bestandes eine im Vergleich zu vollständig unbebauten Grundstücken geringfügigere Beeinträchtigung des Ortsbildes zu erwarten ist, die gegebenenfalls auch durch zusätzliche gestalterische Auflagen weiter vermindert werden könnte.
50
Angesichts des einschneidenden Eingriffs in das Eigentumsrecht der betroffenen Landwirte, wird auch der pauschale Hinweis darauf, dass die Möglichkeit einer Aussiedlung an einen anderen Ort bestehe, wenn der Bereich der durch den Bebauungsplan festgesetzten privaten Grünflächen hierfür nicht ausreichend sei, dem Gewicht dieses Belangs nicht gerecht. Angesichts des Umstandes, dass die Bebauung weiterer Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet im Hinblick auf die Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes als problematisch angesehen wird (vgl. etwa den in Aussicht genommenen Standort im Verfahren 8 A 10945/14.OVG), hätte es im Rahmen der Abwägung einer vertiefteren Auseinandersetzung mit möglichen Standorten bedurft, auf denen eine Aussiedlung möglich ist und die auch tatsächlich verfügbar sind. Dies gilt auch hinsichtlich des bislang lediglich im Flächennutzungsplan vorgesehenen Sondergebiets für die Landwirtschaft, zu dem der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung darlegte, dass für ihn keine Möglichkeit bestehe, innerhalb dieses Gebiets Flächen zu erwerben. Dabei gewinnt auch die Frage Bedeutung, ob die Lage möglicher Ausweichflächen im Hinblick auf die Betriebsabläufe der betroffenen Winzerbetriebe als zumutbar angesehen werden kann. Gerade bei einem nur geringfügigen Erweiterungsbedarf, wie er derzeit beim Antragsteller besteht, kann es sich als unwirtschaftlich erweisen, einen vergleichsweise kleinen Betriebsteil abgelegen vom eigentlichen Betriebsgebäude unterzubringen.
51
Stellt sich hiernach die Gewichtung der Interessen der von der Planung betroffenen Landwirte als fehlerhaft dar, so erweist sich dieser Mangel als beachtlich, da er offensichtlich ist und die konkrete Möglichkeit besteht, dass er sich auf das Ergebnis der Planung ausgewirkt hat (§ 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz BauGB).
52
d. Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vom Antragsteller gerügte weitere Einschränkung der Bebaubarkeit seiner Betriebsgrundstücke nicht in dem geltend gemachten Umfang vorliegt.
53
Er verweist hierzu darauf, dass hinsichtlich der Grundstücke Flurstück-Nrn. 527 und 529 die vorhandene Bebauung durch eine im Bebauungsplan festgesetzte Baugrenze durchschnitten werde und ihm auch insoweit die Möglichkeit von Veränderungen und Erweiterungen genommen werde. Hierzu ist jedoch zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Gebäude um ein landwirtschaftliches Betriebsgebäude handelt, dessen Errichtung nach den Festsetzungen in Nr. 1.6 des Bebauungsplanes auch weiterhin im Bereich der privaten Grünflächen zulässig ist.
54
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.
55
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
56
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Streitwertbeschluss:
57
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169]).
Prof. Dr. Held
Müller-Rentschler
Graf
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Zitierungen (2)
Zitierungen in Aktuelles/News
Auf Verhinderung von Fehlentwicklung gerichtete Planung kann inhaltlich nicht zu beanstanden sein
Zitierungen in Zeitschriften
Bebauungsplan mit beachtlichem Fehler im Abwägungsvorgang
XXX
gegen
XXX
wegen Bebauungsplan (Normenkontrolle)
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 20. Januar 2016, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Held
Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler
Richter am Oberverwaltungsgericht Graf
für Recht erkannt:
Tenor:
Der am 27. Mai 2014 als Satzung beschlossene Bebauungsplan "T." der Antragsgegnerin wird für unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan "T." der Antragsgegnerin.
2
Der Bebauungsplan sieht u.a. die Festsetzung eines Geländestreifens nördlich der Ortsrandbebauung in der T.straße als Fläche für die Landwirtschaft vor, die nicht bebaut werden darf. Der Antragsteller betreibt auf dem Grundstück T.straße ... im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin ein Weingut (Flurstück Nr. ...). An das Betriebsgrundstück schließt sich in nördlicher Richtung das bislang im Außenbereich gelegene Grundstück Flurstück Nr. ... an, auf dem sich eine genehmigte Betriebs- und Lagerhalle mit Wohnung befindet, die ebenfalls zum Weingut gehören. Sein Antrag, ihm für die Erweiterung dieser Halle einen Bauvorbescheid zu erteilen, wurde mit Bescheid der Kreisverwaltung Südliche Weinstraße vom 10. Dezember 2014 unter Hinweis auf den zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplan abgelehnt.
3
Bereits am 16. August 2011 hatte der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans "T." beschlossen.
4
In der Zeit vom 26. Juli bis 26. August 2013 lag der Bebauungsplanentwurf bei der Verbandsgemeinde Edenkoben zur Einsichtnahme aus. Gleichzeitig erfolgte die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange. In diesem Rahmen führte die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 21. August 2013 aus, dass sich der Bebauungsplan aus ihrer Sicht als unverhältnismäßig erweise. Die Hofstelle sei auf dem Grundstück Plan-Nr. ... als privilegiertes Vorhaben im Vertrauen auf einen gesicherten Betriebsstandort errichtet worden. Die vorhandenen Freiflächen würden für bauliche Erweiterungsmaßnahmen benötigt. Der Antragsteller selbst nahm mit am 26. August 2013 bei der Verbandsgemeindeverwaltung eingegangenem Schreiben zu dem Bebauungsplanentwurf Stellung. Er stellte darauf ab, dass durch die geplante Festsetzung einer landwirtschaftlichen Fläche, auf der keine baulichen Anlagen errichtet werden dürften, die künftige Entwicklung seines Betriebes am bisherigen Standort unmöglich gemacht werde. In seiner Sitzung vom 10. Dezember 2013 setzte sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin mit den erhobenen Einwendungen auseinander und führte zu der Stellungnahme des Antragstellers aus, dass eine weinbauliche Nutzung des als landwirtschaftliche Flächen festzusetzenden Bereichs auch weiterhin möglich sei. Lediglich die Errichtung baulicher Anlagen sei unzulässig. Die Festsetzung ergebe sich aus der Schutzwirkung durch die Denkmalzone, die gestört werde, wenn die Wechselwirkung zwischen Ortsrand und Weinbau durch bauliche Anlagen beeinträchtigt werde. Die nördliche Bebauung der T.straße sei als gestalterische Einheit anzusehen. Der Ortsrand beziehe seine Wertigkeit aus der Freistellung gegenüber der umgebenden Landschaft. Die zum Betrieb des Antragstellers gehörende landwirtschaftliche Aussiedlung zeige deutlich die nachteiligen Auswirkungen, die mit der Blickbeeinträchtigung des Ortsrandes einhergingen. Als Ausweichmöglichkeit stehe eine von der Antragsgegnerin im Flächennutzungsplan ausgewiesene Sondergebietsfläche für die Landwirtschaft zur Verfügung.
5
Nachdem der Planentwurf in der Zeit vom 17. bis 30. Januar 2014 erneut ausgelegt worden war, beschloss der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 27. Mai 2014 nach Befassung mit den in der erneuten Auslegung erhobenen Einwendungen den Bebauungsplan als Satzung. Bei dieser Abstimmung waren mehrere Ratsmitglieder ausgeschlossen, so dass sich hieran lediglich 6 Ratsmitglieder beteiligten. Der Bebauungsplan setzt für die bebauten Bereiche an der Nordseite der T.straße ein Dorfgebiet fest. Nach Norden hin anschließend erfolgt die Festsetzung privater Grünflächen bis zu einem nördlich hiervon verlaufenden Fußweg. Hieran schließt sich wiederum bis zu dem nördlich der Ortsrandbebauung verlaufenden Wirtschaftsweg die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft an. Nach Ziffer 1.6 der textlichen Festsetzungen darf dieser Bereich nicht bebaut werden. Etwa in der Mitte des Plangebietes ist eine Verkehrsfläche als öffentliche Parkfläche festgesetzt. Der Bebauungsplan wurde am 8. September 2014 ausgefertigt und am 11. September 2014 öffentlich bekannt gemacht.
6
In der Begründung des Bebauungsplans ist die Rede davon, dass der sich an den Ortsrand anschließende private Grünbereich wesentlich für das rückwärtige Erscheinungsbild des Siedlungsrandes zur freien Landschaft bestimmend sei. Hierdurch entstehe eine ortstypische Einbindung des Ortsrandes. Die sich hieran anschließende landwirtschaftliche Fläche werde überwiegend als Weinbaufläche genutzt und lasse nur wenige Störungen dieses landwirtschaftlichen Bildes erkennen. Als Störungen erwiesen sich die auf dem Grundstück Flurstück Nr. ... errichteten Wohn- und Wirtschaftsgebäude. Hierdurch werde das Ortsbild stark beeinträchtigt. Die Festsetzung einer Denkmalzone unterstreiche, dass es sich beim Geltungsbereich des Planes um ein Gebiet mit hoher städtebaulicher Ausstrahlung handele. Im Bereich der Flächen für die Landwirtschaft seien auch privilegierte bauliche Anlagen unzulässig. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass sich auf halber Höhe nach Westen die Villa Ludwigshöhe befinde. Zusätzlich eröffne sich in nördlicher Richtung die Sicht auf das Hambacher Schloss. Die Schutzwirkung durch die Denkmalzone werde gestört, wenn die Wechselwirkung zwischen Ortsrand und Weinbau aufgrund baulicher Anlagen entfalle. Der Schutz der Denkmalzone erstrecke sich auch auf die rückwärtige Haus-Hof-Bebauung. Im Bereich der T.straße sei nur ein Vollerwerbswinzer tätig, der allerdings bereits ausreichend erweitert habe. Im Übrigen befänden sich dort die Betriebe von Nebenerwerbslandwirten. Erweiterungen könnten durch Umbaumaßnahmen im Baugebiet selbst oder in die im Plan festgesetzte Grünfläche hinein erfolgen. Zudem bestehe die Möglichkeit einer Aussiedlung in andere Bereiche.
7
Am 10. September 2015 hat der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag gestellt. Er vertritt die Auffassung, dass der Antrag zulässig sei, da er in Belangen beeinträchtigt werde, die bei der Abwägung berücksichtigt werden müssten. Ihm werde als Pächter von im Plangebiet gelegenen Flächen die bislang bestehende Möglichkeit genommen, privilegiert zulässige bauliche Anlagen im Außenbereich zu errichten. Er habe diesen Belang auch im Planaufstellungsverfahren rechtzeitig geltend gemacht.
8
Der Plan sei zu Unrecht durch einen Beamten der Verbandsgemeindeverwaltung beschlossen worden, da der Gemeinderat beschlussfähig gewesen sei. Die Planung sei weder an die Ziele der Raumordnung angepasst worden, noch sei der Plan aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden. Der Regionale Raumordnungsplan weise das Plangebiet als Vorranggebiet für die Landwirtschaft aus. Auch im Flächennutzungsplan seien die maßgeblichen Flächen als landwirtschaftliche Flächen dargestellt. Zu der Nutzung von Flächen für die Landwirtschaft gehöre aber auch die Möglichkeit, hierauf privilegierte bauliche Anlagen zu errichten.
9
Das Planerfordernis sei ebenfalls nicht gegeben. Vielmehr liege eine reine Verhinderungsplanung vor. Die Antragsgegnerin verfolge in erster Linie eine Negativplanung. Eine Ausdehnung der Bebauung entlang der T.straße in nördlicher Richtung sei faktisch nicht möglich. Der Bebauungsplan erweise sich auch als abwägungsfehlerhaft. Dem Ortsbild der Antragsgegnerin komme gerade nicht der ihm zugeschriebene hohe bauhistorische Wert zu. Es weise keine besonderen Charakteristika auf und lasse keine besondere ästhetische oder historische Wertigkeit erkennen. Andererseits würde dem Antragsteller die Möglichkeit einer Erweiterung an einer Stelle genommen, an der sich bereits Betriebsgebäude befänden und die eine Nähe zur Ortslage aufweise. Hierdurch werde auch gegen das Gebot größtmöglicher Schonung der Landschaft verstoßen. Die Notwendigkeit einer Erweiterung seines Betriebes sei bei der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt worden. Schließlich liege auch insoweit ein Abwägungsfehler vor, als die Baugrenze das Kellergebäude nebst Dachgeschoss auf dem von ihm genutzten Grundstück durchschneide und damit bauliche Veränderungen unmöglich mache. Zudem sei zu berücksichtigen, dass sich Haus-Hof-Anlagen auch historisch stets nach hinten erweitert hätten.
10
Der Antragsteller beantragt,
11
den am 27. Mai 2014 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan "T." für unwirksam zu erklären.
12
Die Antragsgegnerin beantragt,
13
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
14
Sie führt aus, dass der Gemeinderat beschlussfähig gewesen sei, da 6 Mitglieder an der Abstimmung hätten teilnehmen können. Der Bebauungsplan stelle keine unzulässige Verhinderungsplanung dar. Vielmehr könne sie hinreichend gewichtige städtebauliche Belange für die Planung anführen. Sie verfolge die Konzeption, die Bebauung wieder auf die historische Grundstruktur der straßenseitigen Haus-Hof-Bauweise und der geschlossenen Bauweise im rückwärtigen Bereich zurückzuführen. Der vorwiegend gärtnerisch genutzte Grünbereich solle im bisherigen Ausmaß erhalten bleiben. Darüber hinaus sollten die landwirtschaftlich genutzten Flächen frei von baulichen Anlagen bleiben. Die Wechselwirkung zwischen Ortsrand und Weinbau solle festgeschrieben werden. Verstöße gegen den Raumordnungsplan und das Entwicklungsgebot aus dem Flächennutzungsplan lägen ebenfalls nicht vor. Die Ausweisung eines Vorranggebiets für die Landwirtschaft im Regionalplan Rhein-Neckar enthalte keine bindenden Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit privilegierter landwirtschaftlicher Gebäude. Dies gelte gleichermaßen für die Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Die Abwägung sei ebenfalls nicht fehlerhaft. Der Gemeinderat sei sich bei seiner Entscheidung über die Auswirkungen bewusst gewesen, die sich für den Antragsteller aus den Festsetzungen zur Freihaltung der landwirtschaftlichen Flächen ergäben. Die damit verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse sei wegen der von ihr verfolgten planerischen Zielsetzung des Schutzes des Ortsbildes und des Ortsrandes jedoch erforderlich gewesen.
15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Planaufstellungsunterlagen verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
16
Der zulässige Normenkontrollantrag hat in der Sache Erfolg.
17
Der Bebauungsplan "T." der Antragsgegnerin erweist sich als fehlerhaft. Die Antragsgegnerin hat dem Interesse der betroffenen Grundstückseigentümer und Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe an der Errichtung und Erweiterung landwirtschaftlicher Betriebsgebäude im Bereich der durch den Bebauungsplan festgesetzten landwirtschaftlichen Flächen nicht das erforderliche Gewicht beigemessen und daher dieses Interesse bei ihrer Abwägungsentscheidung nicht hinreichend berücksichtigt.
18
I. Der Normenkontrollantrag erweist sich als zulässig.
19
Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann jede natürliche oder juristische Person den Antrag stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
20
Der Antragsteller ist zwar nicht als Eigentümer eines im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenen Grundstücks von der Planung betroffen. Dem in seinem Grundeigentum betroffenen Eigentümer stehen obligatorisch berechtigte Mieter oder Pächter in der Regel auch dann nicht gleich, wenn sie einen Bauantrag gestellt haben.
21
Der Antragsteller kann sich jedoch darauf berufen, in seinem Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange verletzt zu sein. Dem in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltenen Abwägungsgebot kommt ein drittschützender Charakter hinsichtlich solcher Belange zu, die für die planerische Abwägung erheblich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215 und [...], Rn. 15 ff.; Beschluss vom 6. Dezember 2000 - 4 BN 59.00 -, NVwZ 2001, 431 und [...], Rn. 7; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 29. EL 2015, § 47 Rn. 59 und 61a). Abwägungserheblich ist insoweit jedes mehr als geringfügige private Interesse, soweit es schutzwürdig ist. Zu den bei der Abwägung zu berücksichtigenden Interessen gehört auch das Interesse des Pächters einer landwirtschaftlichen Fläche, hierauf ein landwirtschaftliches Betriebsgebäude unter Ausnutzung der Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zu errichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1999 - 4 CN 3.99 -, BVerwGE 110, 36 und [...], Rn. 17 f., OVG RP, Urteil vom 29. September 2004 - 8 C 10626/04.OVG -, BRS 67 Nr. 53 und [...], Rn. 15; OVG Lüneburg, Urteil vom 15. Januar 2004 - 1 KN 128/03 -, NuR 2005, 595 und [...], Rn. 16). Dass der Antragsteller aufgrund des Pachtvertrages nicht zur Errichtung oder Erweiterung des Betriebsgebäudes berechtigt wäre, wird seitens der Antragsgegnerin nicht geltend gemacht.
22
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
23
Die Antragsgegnerin hat die Belange der von der Planung betroffenen Eigentümer sowie das Interesse sonstiger Betriebsinhaber an einer Erweiterung ihrer landwirtschaftlichen Betriebe im Rahmen der Abwägung nicht zutreffend gewichtet. Dieser Mangel war offensichtlich und hat das Ergebnis der Planung beeinflusst.
24
1. Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht bereits an einem formalen Fehler.
25
Der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin war bei der Entscheidung über den Bebauungsplan trotz des Ausschlusses mehrerer Ratsmitglieder einschließlich der Ortsbürgermeisterin und beider Ortsbeigeordneter beschlussfähig, so dass es keiner Bestellung eines Beauftragten durch die Aufsichtsbehörde bedurfte. Eine wirksame Bestellung eines Beauftragten lag bei der Beschlussfassung auch nicht vor.
26
Der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin war gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung - GemO - beschlussfähig. Dies setzt voraus, dass mindestens ein Drittel der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder anwesend ist, wenn Ratsmitglieder gemäß § 22 GemO von Beratung und Entscheidung ausgeschlossen sind. Dem Gemeinderat der Antragsgegnerin, der gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 GemO aus den gewählten Ratsmitgliedern und der Ortsbürgermeisterin als Vorsitzender bestanden hat, gehörten im Zeitpunkt der Beschlussfassung 17 Mitglieder an. Hiernach war der Rat beschlussfähig, wenn mindestens 6 Ratsmitglieder an der Entscheidung mitgewirkt haben. Dies war indessen bei der Entscheidung über den Bebauungsplan der Fall, an der sich 6 Ratsmitglieder trotz des Ausschlusses von 10 weiteren Ratsmitgliedern beteiligen konnten. Im Zeitpunkt der Entscheidung über den Bebauungsplan lag auch keine wirksame Bestellung eines Beauftragten nach § 124 GemO vor. Die entsprechende Bestellung eines Beauftragten durch die Kreisverwaltung Südliche Weinstraße mit Schreiben vom 19. Mai 2014 erfolgte nämlich unter der Bedingung, dass am Tage der Beschlussfassung ein weiteres Ratsmitglied von der Entscheidung ausgeschlossen sein würde und damit die Beschlussfähigkeit nach § 39 Abs. 2 Satz 1 GemO nicht erreicht werden würde. Diese Bedingung ist indessen nicht eingetreten.
27
2. Der Bebauungsplan verstößt auch nicht gegen zwingende rechtliche Vorgaben.
28
a. Die Planung erweist sich gemäß § 1 Abs. 3 BauGB als erforderlich.
29
Maßgeblich für die Beurteilung der Erforderlichkeit ist die jeweilige planerische Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dies eröffnet der Gemeinde ein weites planerisches Ermessen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 und [...], Rn. 4 f; Beschluss vom 17. Mai 1995 - 4 NB 30.94 -, BRS 57 Nr. 2 und [...], Rn. 11).
30
Die Planrechtfertigung entfällt hinsichtlich des Bebauungsplans "T." der Antragsgegnerin nicht deshalb, weil die Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft, die nicht bebaut werden darf, sich als unzulässige Negativplanung darstellen würde. Von einer derartigen Negativplanung ist auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung lediglich vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Insoweit ist die Gemeinde allerdings nicht an Festsetzungen gehindert, die den Ausschluss bestimmter Nutzungen umfassen. Auch eine auf Verhinderung einer Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Entscheidend ist darauf abzustellen, ob die getroffene Festsetzung tatsächlich gewollt und erforderlich ist, um ein bestimmtes Planungsziel zu erreichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2012 - 4 BN 25.11 -, [...], Rn. 4; Beschluss vom 15. März 2012 - 4 BN 9/12 -, BRS 79 Nr. 19 und [...], Rn. 3f.; Beschluss vom 27. Januar 1999 - 4 B 129.98 -, UPR 1999, 191 und [...], Rn. 9; Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, DVBl. 1991, 445 und [...], Rn. 13, 16).
31
Im Falle der Antragsgegnerin ist davon auszugehen, dass die Festsetzung einer landwirtschaftlichen Fläche, die nicht bebaut werden darf, eine schlüssige Grundlage in ihrer planerischen Konzeption findet und deshalb nicht als reine Verhinderungsplanung angesehen werden kann. Die Antragsgegnerin verfolgt ausweislich der Begründung des Bebauungsplans das Ziel, das historisch wertvolle Ortsbild auf der Nordseite der T.straße zu erhalten und der besonderen Lage am Haardtrand Rechnung zu tragen. Zudem wird auf die Blickbeziehung zur Villa Ludwigshöhe und zum Hambacher Schloss abgestellt. Das überkommene geschlossene Erscheinungsbild der Hofabschlüsse zur Landschaft hin soll erhalten bleiben. Zur Erreichung dieser Zielsetzung ist es schlüssig, wenn die Antragsgegnerin eine Bebauung auf dem sich an den Ortsrand anschließenden Geländestreifen ausschließt. Dass die planerische Konzeption der Antragsgegnerin nur vorgeschoben wäre, um eine weitere Bebauung dieses Bereichs zu verhindern, kann in diesem Zusammenhang nicht festgestellt werden.
32
b. Der Bebauungsplan "T." verstößt auch nicht gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Nach dieser Regelung sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen.
33
Der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft im Bebauungsplan steht indessen kein in dem maßgeblichen Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 festgesetztes Ziel entgegen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans ist nach § 214 Abs. 3 BauGB auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung abzustellen. Die Beschlussfassung über den Bebauungsplan "T." durch den Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin erfolgte am 27. Mai 2014 und damit vor Inkrafttreten des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar am 15. Dezember 2014, mit dem der Regionale Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 abgelöst wurde.
34
Nach dem Regionalen Raumordnungsplan Rheinpfalz 2004 - RROP 2004 - war der Bereich des Bebauungsplans, in dem Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt wurden, indessen nicht Teil eines ausgewiesenen Vorranggebiets für die Landwirtschaft und damit nicht von dem mit dieser Ausweisung verbundenen Ziel der Raumordnung erfasst. Vielmehr handelte es sich um eine "sonstige landwirtschaftliche Fläche", der nach Nr. 4.1.1.3 RROP 2004 lediglich die Funktion eines Grundsatzes der Regionalplanung zukommt. Grundsätze der Raumordnung enthalten nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG eine Direktive für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen. Sie stellen hingegen keine verbindlichen Vorgaben dar wie die Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG - vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 118. Erg.-Lfg. August 2015, § 1 Rn. 49).
35
Im Übrigen würde die Festsetzung von landwirtschaftlichen Flächen ohne Bebauungsmöglichkeit im Bebauungsplan auch dann nicht gegen das Anpassungsverbot verstoßen, wenn das Plangebiet Teil eines Vorranggebiets Landwirtschaft nach dem Regionalen Raumordnungsplan wäre.
36
Eine Anpassung an die Ziele der Raumordnung im Rahmen der Bauleitplanung erfolgt dadurch, dass innerhalb des räumlichen und sachlichen Geltungsbereichs keine raumbedeutsamen Planungen oder Maßnahmen durchgeführt werden, die das Ziel unmöglich machen oder beeinträchtigen können. Eine Zielbeeinträchtigung liegt hiernach dann vor, wenn die zweckentsprechende Verwirklichung durch die Planung nicht nur unwesentlich beeinträchtigt wird (vgl. Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 64 f.). Zu einer derartigen Beeinträchtigung des Ziels der Raumordnung "Vorranggebiet Landwirtschaft" kommt es aber nicht durch die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft ohne die Möglichkeit, bauliche Anlagen zu errichten. Die Ausweisung von Vorranggebieten für die Landwirtschaft dient nach der Umschreibung des Ziels 4.1.1.2 RROP 2004 der Sicherung landwirtschaftlicher Bodennutzung und dem Schutz dieser Flächen vor außerlandwirtschaftlicher Inanspruchnahme. Ausweislich der Begründung soll mit der Zielsetzung erreicht werden, Freiräume zu sichern und zu entwickeln. Die landwirtschaftlichen Betriebe sollen mit qualitativ und quantitativ hinreichenden Flächen ausgestattet werden. Hierzu sollen landwirtschaftliche Flächen vor Versiegelung und Flurzersplitterung bewahrt werden. Hiernach stellt der Raumordnungsplan aber vorrangig darauf ab, dass entsprechende Flächen von Bebauung freigehalten werden und der Bewirtschaftung durch Landwirte zur Verfügung stehen. Die Zielfestlegung ist nicht so zu verstehen, dass an jeder Stelle des Vorranggebiets die Möglichkeit der Errichtung landwirtschaftlicher Betriebsgebäude bestehen muss. Eine derartige Bebauung wird durch die Zielsetzung zwar nicht ausgeschlossen. Deren Schwerpunkt liegt aber auf anderen Gesichtspunkten. Hiernach bleibt der Gemeinde auch in einem Vorranggebiet Landwirtschaft die Möglichkeit, entsprechende Vorhaben städtebaulich zu steuern und bestimmte Flächen von Bebauung freizuhalten.
37
c. Der Bebauungsplan verstößt auch nicht gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB. Nach dieser Regelung sind Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln.
38
Dies bedeutet indessen nicht, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans im Bebauungsplan exakt abgebildet werden müssen. Der Gemeinde steht bei der planerischen Fortentwicklung und Konkretisierung des Flächennutzungsplans durch den Bebauungsplan vielmehr ein Gestaltungsspielraum zur Verfügung, der eingehalten wird, solange inhaltlich abweichende Festsetzungen die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 - 4 BN 1/04 -, BRS 67 Nr. 55 und [...], Rn. 7 m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 12. Juli 2012 - 1 C 11236/11.OVG -, DVBl. 2012, S. 1304 und [...], Rn. 32 m.w.N., Urteil vom 2. Juli 2014 - 8 C 10046/14.OVG -; Runkel, a.a.O., § 8 Rn. 36).
39
Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Flächennutzungsplan dient einerseits dazu, der Bedeutung der Landwirtschaft für die Erhaltung und Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Zum anderen ist hiermit der Ausschluss von Vorhaben verbunden, die anderen als landwirtschaftlichen Zwecken dienen (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 118. Erg.-Lfg. 2015, § 5 Rn. 54 f.). Auch diese Darstellung kann indessen nicht so verstanden werden, dass es zu den Grundzügen des Flächennutzungsplanes gehört, dass im gesamten Bereich eines solchen Gebietes landwirtschaftlichen Zwecken dienende bauliche Anlagen errichtet werden können. Vielmehr bleibt es auch insoweit der Gemeinde unbenommen, durch Bebauungsplan für Teilflächen den Ausschluss auch einer privilegierten Bebauung vorzusehen.
40
3. Der Bebauungsplan lässt indessen einen beachtlichen Fehler im Abwägungsvorgang erkennen.
41
Die Antragsgegnerin hat die zugunsten der betroffenen Landwirte sprechenden abwägungserheblichen Belange nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in ihre Abwägung eingestellt und daher deren Eigentumsrecht und deren Interesse an der Erweiterung ihres Betriebes in wesentlichen Punkten nicht in angemessener Weise mit den für die getroffene Festsetzung sprechenden öffentlichen Belangen abgewogen.
42
a. Der Bebauungsplan muss Ergebnis einer sachgerechten Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange sein. Ein möglicher Abwägungsfehler kann dabei sowohl in einer Verletzung des - nunmehr als Verfahrensnorm ausgestalteten - Gebots zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) gesehen werden als auch in Nichtbeachtung der inhaltlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes nach § 1 Abs. 7 BauGB. Über die Forderung zur Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials hinaus erweist sich die Abwägung aus materiell-rechtlichen Gründen dann als fehlerhaft, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 und [...], Rn. 37 m.w.N.; zu § 2 Abs. 3 BauGB: Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 und [...], Rn. 18).
43
b. Die Antragsgegnerin hat für ihre Entscheidung, auf den an den Ortsrand anschließenden landwirtschaftlichen Flächen eine Bebauung auszuschließen, zwar öffentliche Belange angeführt, die diese Festsetzung grundsätzlich rechtfertigen können. Indessen hat sie dabei das Interesse der betroffenen Landwirte nicht hinreichend erfasst.
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Die Festsetzung von Flächen, die gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB von einer Bebauung freizuhalten sind, ist - gerade, wenn hiervon privilegierte landwirtschaftliche Vorhaben betroffen sind - nur zulässig, wenn sie durch entsprechend gewichtige städtebauliche Belange gerechtfertigt ist. Mit dem Ausschluss jeglicher Bebauung ist eine einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verbunden. Hiernach müssen für den Ausschluss jeglicher Bebauung gewichtige Belange sprechen, die die entgegenstehenden Eigentumsbelange überwiegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1998 - 4 NB 4/97 -, BRS 60 Nr. 20 und [...], Rn. 11 f.; BayVGH, Urteil vom 15. Januar 2007 - 1 N 04.1226 -, [...], Rn. 26; OVGRP, Urteil vom 25. Februar 2015 - 8 A 10945/14.OVG -, LKRZ 2015, 254 und [...], Rn. 60).
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Die Antragsgegnerin hat zur Rechtfertigung der getroffenen Festsetzung auf die öffentlichen Belange des Denkmalschutzes sowie der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) abgestellt und damit einen Gesichtspunkt benannt, dem in der konkreten örtlichen Situation ein gewisses Gewicht zukommt. Dem Ortsbild der Antragsgegnerin nördlich der T.straße kommt eine besondere Wertigkeit deshalb zu, weil es weiterhin eine sich an der historischen Ortsrandbebauung orientierende rückwärtige Gestaltung erkennen lässt. Dieses Bild ist zwar nicht mehr einheitlich erhalten, auch weist es gegenüber der Frontseite, die durch eine nach wie vor erkennbare tradierte Haus-Hof-Bauweise bestimmt ist, eine stärker aufgelockerte Bebauung auf. Der Ortsrand ist in diesem Bereich nach seinem Gesamteindruck jedoch weiterhin als weitgehend geschlossenes Band erkennbar und durch einen klar definierten Übergang zur umgebenden Weinbaulandschaft geprägt. Insoweit hebt die Antragsgegnerin nachvollziehbar darauf ab, dass die bisherige Ortsrandsituation ihre Ausstrahlung und Wertigkeit für die Allgemeinheit auch aus der Freistellung gegenüber der umgebenden Landschaft entfaltet. Ebenfalls nachvollziehbar ist ihre Einschätzung, dass die bislang in diesem Bereich schon vorhandene landwirtschaftliche Gerätehalle das Ortsbild beeinträchtige und auch wegen ihrer Dimensionierung in einer ansonsten intakten Grünzone als Fremdkörper wirke und deshalb eine planerische Korrektur angezeigt sei. Auch der Senat hatte in seinem Urteil vom 25. Februar 2015 im Verfahren 8 A 10945/14.OVG davon gesprochen, dass durch diese Aussiedlung eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes entstehe.
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Ungeachtet der Frage, ob der Denkmalwert dieses Bereichs - wie dies in § 3 der Rechtsverordnung zur Unterschutzstellung einer Denkmalzone in Rhodt unter Rietburg zum Ausdruck kommt - weiterhin maßgeblich auch durch die rückwärtige Bebauung bestimmt ist, kann dennoch nicht außer Acht gelassen werden, dass es sich um einen Teil eines unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten besonders schützenswerten Ensembles handelt. Die Einschätzung der Wertigkeit des Ortsbildes wird auch nicht durch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße in seinem Urteil vom 16. April 2014 im Verfahren 5 K 540/13.NW in Frage gestellt. Das Verwaltungsgericht hat darauf abstellt, dass das Ortsbild im rückwärtigen Bereich der T.straße keine Charakteristika aufweise, die hinreichend bedeutsam sein könnten, um sie einem privilegierten Vorhaben entgegen zu setzen. Aus Sicht des Verwaltungsgerichts handelt es sich um ein typisches rückwärtiges Ortsbild, ohne dass eine besondere ästhetische oder historische Wertigkeit erkennbar sei. Die entsprechenden Feststellungen hat das Verwaltungsgericht indessen zur Klärung der Frage getroffen, ob dem privilegierten Bauvorhaben, das Gegenstand des Verfahrens war, öffentliche Belange deshalb entgegenstehen, weil es das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Die Gefahr einer derart schwerwiegenden Beeinträchtigung ist aber als Grundlage der Abwägung im Planungsverfahren nicht zu fordern. Insbesondere setzt eine besondere Wertigkeit des Ortsbildes im Rahmen der Planungsentscheidung keine unter ästhetischen Gesichtspunkten besonders schutzwürdige Gestaltung voraus.
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c. Hat die Antragsgegnerin sich hiernach zur Rechtfertigung des Ausschlusses von baulichen Anlagen im Bereich der Flächen für die Landwirtschaft auf Belange gestützt, die grundsätzlich geeignet sind, sich gegen die Eigentumsrechte und sonstige Interessen der betroffenen Landwirte durchzusetzen, so fehlt es doch an einer alle maßgeblichen Aspekte erfassenden Gewichtung des Belangs der Grundstückseigentümer an der Aufrechterhaltung der bestehenden Bebauungsmöglichkeit sowie des Interesses der sonstigen Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe an der Möglichkeit, diese standortnah zu erweitern.
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Insbesondere das Erweiterungsinteresse des Antragstellers hat die Antragsgegnerin nicht umfassend bei ihrer Abwägung berücksichtigt. So unterstellt sie in der Begründung des Bebauungsplans, dass der einzige im Bereich der T.straße ansässige Vollerwerbswinzer - gemeint ist der Antragsteller - bereits hinreichend erweitert habe und verneint damit von vornherein einen entsprechenden Flächenbedarf. Diese Feststellung steht indessen im Widerspruch zu den Darlegungen des Antragstellers in seinem Einwendungsschreiben vom 25. August 2013, in dem er ausdrücklich darauf verwiesen hat, auf dem bereits bebauten Grundstück Flurstück-Nr. ... eine Betriebserweiterung vornehmen zu wollen. Hierzu habe er, was er mit weiterem Einwendungsschreiben vom 29. Januar 2014 mitteilte, eine Bauvoranfrage eingereicht. Auch die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz spricht hinsichtlich des Antragstellers in ihrer Stellungnahme vom 21. August 2013 davon, dass bei ihm mit baulichem Erweiterungsbedarf zu rechnen sei, da die Entwicklung eines Weinbaubetriebes im Normalfall steigende Flächenansprüche mit sich bringe.
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Mit diesem schlüssig dargelegten spezifischen Erweiterungsbedarf hat sich die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung aber nicht auseinandergesetzt. Abgesehen davon, dass sie diesen Bedarf völlig verneint hat, hat sie in ihre Überlegungen nicht einbezogen, ob das Grundstück Flurstück-Nr. ... aus dem Bebauungsverbot vor dem Hintergrund ausgenommen werden kann, dass das Grundstück bereits größtenteils mit landwirtschaftlichen Betriebsgebäuden bebaut ist und damit durch eine Erweiterung des bereits vorhandenen Bestandes eine im Vergleich zu vollständig unbebauten Grundstücken geringfügigere Beeinträchtigung des Ortsbildes zu erwarten ist, die gegebenenfalls auch durch zusätzliche gestalterische Auflagen weiter vermindert werden könnte.
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Angesichts des einschneidenden Eingriffs in das Eigentumsrecht der betroffenen Landwirte, wird auch der pauschale Hinweis darauf, dass die Möglichkeit einer Aussiedlung an einen anderen Ort bestehe, wenn der Bereich der durch den Bebauungsplan festgesetzten privaten Grünflächen hierfür nicht ausreichend sei, dem Gewicht dieses Belangs nicht gerecht. Angesichts des Umstandes, dass die Bebauung weiterer Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet im Hinblick auf die Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes als problematisch angesehen wird (vgl. etwa den in Aussicht genommenen Standort im Verfahren 8 A 10945/14.OVG), hätte es im Rahmen der Abwägung einer vertiefteren Auseinandersetzung mit möglichen Standorten bedurft, auf denen eine Aussiedlung möglich ist und die auch tatsächlich verfügbar sind. Dies gilt auch hinsichtlich des bislang lediglich im Flächennutzungsplan vorgesehenen Sondergebiets für die Landwirtschaft, zu dem der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung darlegte, dass für ihn keine Möglichkeit bestehe, innerhalb dieses Gebiets Flächen zu erwerben. Dabei gewinnt auch die Frage Bedeutung, ob die Lage möglicher Ausweichflächen im Hinblick auf die Betriebsabläufe der betroffenen Winzerbetriebe als zumutbar angesehen werden kann. Gerade bei einem nur geringfügigen Erweiterungsbedarf, wie er derzeit beim Antragsteller besteht, kann es sich als unwirtschaftlich erweisen, einen vergleichsweise kleinen Betriebsteil abgelegen vom eigentlichen Betriebsgebäude unterzubringen.
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Stellt sich hiernach die Gewichtung der Interessen der von der Planung betroffenen Landwirte als fehlerhaft dar, so erweist sich dieser Mangel als beachtlich, da er offensichtlich ist und die konkrete Möglichkeit besteht, dass er sich auf das Ergebnis der Planung ausgewirkt hat (§ 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz BauGB).
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d. Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vom Antragsteller gerügte weitere Einschränkung der Bebaubarkeit seiner Betriebsgrundstücke nicht in dem geltend gemachten Umfang vorliegt.
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Er verweist hierzu darauf, dass hinsichtlich der Grundstücke Flurstück-Nrn. 527 und 529 die vorhandene Bebauung durch eine im Bebauungsplan festgesetzte Baugrenze durchschnitten werde und ihm auch insoweit die Möglichkeit von Veränderungen und Erweiterungen genommen werde. Hierzu ist jedoch zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Gebäude um ein landwirtschaftliches Betriebsgebäude handelt, dessen Errichtung nach den Festsetzungen in Nr. 1.6 des Bebauungsplanes auch weiterhin im Bereich der privaten Grünflächen zulässig ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.
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Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
Streitwertbeschluss:
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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [LKRZ 2014, 169]).
Prof. Dr. Held
Müller-Rentschler
Graf
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Zitierungen (2)
Zitierungen in Aktuelles/News
Auf Verhinderung von Fehlentwicklung gerichtete Planung kann inhaltlich nicht zu beanstanden sein
Zitierungen in Zeitschriften
Bebauungsplan mit beachtlichem Fehler im Abwägungsvorgang
