09.12.2011 · IWW-Abrufnummer 114031
Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen: Urteil vom 02.08.2011 – 17 A 2220/09
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
Oberverwaltungsgericht NRW
17 A 2220/09
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsver-fahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Der Kläger zu 1. ist Zahnarzt mit kieferorthopädischem Schwerpunkt. Er ist seit 2005 in I. , I1.----straße 50 niedergelassen und erbringt dort sowohl vertrags- als auch privatzahnärztliche Leistungen. Die Kläger zu 2. und 3. sind Fachzahnärzte für Kieferorthopädie. Sie betreiben seit 2002 eine Gemeinschaftspraxis in I2. , C.----straße 32 und sind ebenfalls vertrags- und privatzahnärztlich tätig.
Unter dem 1. März 2006 schlossen die Kläger einen Kooperationsvertrag mit dem Ziel, für die Kläger zu 2. und 3. einen weiteren, zunächst rein privatzahnärztlichen Standort in I. zu errichten. Zu diesem Zweck gründeten sie mit Wirkung zum 1. April 2006 eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts zur gemeinsamen Ausübung ihrer privatzahnärztlichen Tätigkeit. Sitz der Gesellschaft und der Praxis ist I. , I1.----straße 50. Der Vertrag sieht vor, dass die Tätigkeit des Klägers zu 1. hauptberuflicher und diejenige der Kläger zu 2. und 3. nebenberuflicher Art ist. Nach ihren Angaben erbringen die Kläger zu 2. und 3. am Standort I. im Wechsel etwa einmal wöchentlich privatzahnärztliche Leistungen.
Mit drei selbständigen Bescheiden vom 10. Dezember 2008 zog die Beklagte die Kläger zur Zahlung eines Kammerbeitrags in Höhe von jeweils 703,19 EUR heran. Der Heranziehung liegt die Beitragsordnung der Beklagten vom 11. Mai 1996 (MBl. NRW. S. 1361) in der Fassung der Änderung vom 16. Mai 2008 (MBl. NRW. S. 426) – BO – i.V.m. Nr. I.5 der als Anlage zu § 2 Abs. 1 BO erlassenen Beitragstabelle zugrunde. Hiernach haben niedergelassene Zahnärztinnen und Zahnärzte, die weitere Niederlassungen haben, pro Kalenderjahr zusätzlich zu dem Grundbeitrag von 240,00 EUR und dem an ihre – erste – Niederlassung anknüpfenden Zuschlag von 830,00 EUR je "Zweigpraxis" einen weiteren Zuschlag in gleicher Höhe zu entrichten. Ausgehend von dieser am 26. August 2008 in Kraft getretenen Regelung setzt sich der Heranziehungsbetrag zusammen aus einer Beitragsanpassung für den Zeitraum vom 26. August bis zum 31. Dezember 2008 in Höhe von 288,19 EUR und einem "Zweigpraxiszuschlag" für das erste Halbjahr 2009 in Höhe von 415,00 EUR.
Die Kläger haben gegen die Heranziehungsbescheide am 12. Januar 2009 jeweils gesondert Klage erhoben (VG Arnsberg 13 K 96/09, 13 K 97/09, 13 K 98/09). Zur Begründung haben sie ausgeführt:
Die Niederlassung in I. , I1.----straße 50 sei keine "Zweigpraxis" im Sinne von Nr. I.5 der Beitragstabelle, sondern eine zwischen den Klägern bestehende privatzahnärztliche Berufsausübungsgemeinschaft. Eine "Zweigpraxis" setze voraus, dass an einem vom Sitz der Hauptniederlassung räumlich getrennten Tätigkeitsort Leistungen für diese erbracht werden. Das sei nicht der Fall. Die von den Klägern im Rahmen ihrer Berufsausübungsgemeinschaft in I. erbrachten Leistungen würden weder der vom Kläger zu 1. am gleichen Standort betriebenen Einzelpraxis noch der von den Klägern zu 2. und 3. in I2. praktizierten, rechtlich selbständigen Berufsausübungsgemeinschaft zugerechnet.
Gehe man gleichwohl vom Vorliegen einer "Zweigpraxis" aus, seien die Beitragsbescheide ebenfalls aufzuheben, weil die ihnen zugrunde liegende Beitragsordnung gegen das Äquivalenzprinzip und den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße. Zwar sei der Betrieb einer "Zweigpraxis" grundsätzlich geeignet, zu einem erhöhten Aufwand auf Seiten der Beklagten zu führen, und sei die Höhe des hierfür vorgesehenen Zuschlags nicht prinzipiell in Frage zu stellen. Vorliegend sei jedoch zu berücksichtigen, dass am Standort der – unterstellten – "Zweigpraxis" bereits die Einzelpraxis des Klägers zu 1. betrieben werde und sich durch die zusätzliche Aufnahme der Berufsausübungsgemeinschaft in organisatorischer Hinsicht nichts geändert habe. Die schlichte Mitbenutzung der vorhandenen Infrastruktur durch die Kläger zu 2. und 3. begründe für die Beklagte keinen signifikanten Mehraufwand. Dem entspreche es, dass den Klägern aus der Tätigkeit der Beklagten für die – unterstellte – "Zweigpraxis" kein relevanter zusätzlicher Nutzen erwachse. Einer derartigen Fallgestaltung werde die Beitragsordnung nicht gerecht. Die ihr zugrunde liegende typisierende Betrachtung führe in Einzelfällen wie dem vorliegenden zu einer nicht mehr verhältnismäßigen Belastung der Betroffenen. Hinsichtlich der Kläger zu 2. und 3. komme hinzu, dass ihre Tätigkeit am Standort I. nur einen äußerst geringen Teil ihrer gesamten Berufsausübung ausmache und der hieraus erwirtschaftete Umsatz im Vergleich zu demjenigen am Standort I2. kaum ins Gewicht falle. Bei dieser Sachlage sei die Erhebung des vollen Beitragszuschlags nicht sachgerecht. Im Übrigen sei in Anbetracht der nur geringfügigen Betätigung der Kläger zu 2. und 3. am Standort I. nicht zu besorgen, dass dieserhalb andere Niederlassungen verdrängt würden.
Die Kläger haben jeweils beantragt,
den sie betreffenden Beitragsbescheid der Beklagten vom 10. Dezember 2008 aufzuheben.
Die Beklagte hat jeweils beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat ausgeführt:
Die Voraussetzungen für die Erhebung eines "Zweigpraxiszuschlags" lägen vor. Die von den Klägern am Standort I. gemeinsam betriebene Praxis habe für jeden von ihnen den Charakter einer weiteren Niederlassung, da ihre bisherigen Niederlassungen durch die Gründung der Berufsausübungsgemeinschaft nicht berührt worden seien. Auf den Umfang der in der weiteren Niederlassung entfalteten Tätigkeit und die Höhe des dort erwirtschafteten Umsatzes komme es nicht an.
Die Erhebung eines "Zweigpraxiszuschlags" sei gerechtfertigt. Durch den Betrieb einer weiteren Niederlassung entstehe typischerweise ein neuer Aufwand für die Beklagte. So seien die Berufspflichten, deren Erfüllung durch die Beklagte zu überwachen seien, beim Betrieb einer Berufsausübungsgemeinschaft spezifisch andere als beim Betrieb einer Gemeinschaftspraxis (Dokumentation; Schweigepflicht; Abrechnung; Außendarstellung; Behandlungsverträge; Vertretung). Der Betrieb einer "Zweigpraxis" führe zur Erweiterung des Patientenstammes und damit auch zu einer potentiell intensiveren Inanspruchnahme der patientenbezogenen Dienstleistungen der Beklagten (Beratung; Gebührenauskunft; Gutachterbenennung; Beschwerden). Die Führung einer "Zweigpraxis" löse vielfältigen zusätzlichen Beratungsbedarf aus (Qualitätssicherung; Röntgen; betriebsärztlicher und sicherheitstechnischer Dienst; Versicherungen; Aus- und Fortbildung von Mitarbeitern; Angestelltenverträge). Hinzu komme, dass durch die Errichtung von "Zweigpraxen" andere Niederlassungen wegfielen oder nicht neu entstünden; die hierdurch wegfallenden Beiträge müssten anderweitig aufgefangen werden.
Die H öhe des "Zweigpraxiszuschlags" sei mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Der Beitragstabelle liege die abstrakte Idee zugrunde, dass der Zugehörigkeit zu den typisierend gebildeten Beitragsgruppen bei pauschalierter Betrachtung entsprechende Mehr- oder Mindereinnahmen korrespondierten. Es liege auf der Hand, dass der Betrieb einer "Zweigpraxis" für das Mitglied regelmäßig von wirtschaftlichem Nutzen sei. Im Falle einer etwaigen unverhältnismäßig harten Betroffenheit der Kläger durch den "Zweigpraxiszuschlag" könnten sie einen Antrag auf Beitragsermäßigung stellen.
Das Verwaltungsgericht hat den Klagen mit den angefochtenen Urteilen stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt:
Die Regelung in Nr. I.5 der Beitragstabelle sei nichtig, da sie gegen das Prinzip der gleichmäßigen Heranziehung, Art. 3 Abs. 1 GG, verstoße. Die Erhebung eines "Zweigpraxiszuschlags" weiche willkürlich ab von der die Beitragsstaffelung im Übrigen kennzeichnenden Systematik. Diese stelle maßgeblich ab auf die vermutete Leistungsfähigkeit der Kammermitglieder, ohne innerhalb der Gruppe der niedergelassenen Zahnärzte nach Größe und Ertragskraft der von ihnen betriebenen Praxen zu differenzieren. Dementsprechend wirke sich eine Ausweitung der Praxistätigkeit durch erweiterte Öffnungszeiten oder Beschäftigung angestellter Zahnärzte unbeschadet der damit einhergehenden Umsatzsteigerung beitragsrechtlich nicht aus. Hieran gemessen stelle es eine eklatante Ungleichbehandlung dar, den Betrieb einer "Zweigpraxis" mit einer Verdoppelung des Beitragszuschlags zu belegen. Dem Betreiber einer "Zweigpraxis" erwachse aus der Tätigkeit der Beklagten auch kein höherer Vorteil; dies gelte insbesondere für den Bereich der mittelbaren staatlichen Überwachungst ätigkeit.
Den hiergegen gerichteten Anträgen der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat der Senat entsprochen und die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. Zur Begründung ihrer Berufung macht die Beklagte geltend:
Die angefochtenen Urteile verkennten die Systematik der Beitragstabelle und den Ermessensspielraum der Beklagten bei der Bildung von Beitragsgruppen. Während der umlageähnliche Grundbeitrag die pro Mitglied anfallenden Verwaltungskosten abdecken solle, bezwecke der Zuschlag die Abgeltung der typischerweise pro Niederlassung entstehenden Kosten für praxisbezogene Kammerleistungen. Hierzu gehörten namentlich die Beratung der Mitglieder, ihrer Mitarbeiter und Patienten, die Fortbildung der Mitarbeiter, die Vertretung berufspolitischer Interessen sowie die Wahrnehmung von Überwachungsaufgaben in Bezug auf Strahlenschutz, Medizinprodukte und Hygiene. Bei der Verteilung der diesbezüglichen Kosten auf die einzelnen Beitragsgruppen orientiere sich die Beitragstabelle an der typischerweise vermuteten persönlichen Leistungsfähigkeit der Mitglieder, ohne in Bezug auf eine Niederlassung nach Größe oder gar Standort der Praxis zu unterscheiden. In der Erhebung eines "Zweigpraxiszuschlags" liege entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts keine Abweichung von dieser Systematik. Denn zum einen bewirke eine zweite Niederlassung typischerweise eine erhebliche Erweiterung der Ertragsmöglichkeiten des Mitglieds und eine entsprechende Steigerung seiner Leistungsfähigkeit. Eine Ausweitung der Praxistätigkeit an nur einem Standort sei hiermit typischerweise nicht vergleichbar, da sie keinen entsprechenden Patientenzuwachs bewirke. Zum anderen verursache der Betrieb einer "Zweigpraxis" auf Seiten der Beklagten typischerweise zusätzliche Kosten, die nahezu denjenigen einer Einzelpraxis entsprächen. Dies gelte namentlich für ihre Leistungen in den Bereichen Beratung, Fortbildung und Überwachung. Vor diesem Hintergrund überschreite die Erhebung eines "Zweigpraxiszuschlags" nicht den Ermessensspielraum der Beklagten, zumal die Beitragsordnung für den Fall einer atypischen Härte die Möglichkeit einer Ermäßigung oder Niederschlagung des Beitrags vorsehe.
Die am Standort I. von den Klägern in Berufsausübungsgemeinschaft betriebene Niederlassung sei als "Zweigpraxis" im Sinne der Beitragstabelle anzusehen. Eine solche liege in Anlehnung an die Rechtsprechung des erkennenden Gerichts zum berufsrechtlichen Begriff der "Zweigpraxis" (Urteil vom 2. Dezember 1998 – 13 A 4750/96 –, NWVBl.1999, 397) vor, wenn von einem niedergelassenen Zahnarzt anstelle der Sprechstunden in der eigenen Praxis Sprechstunden an anderer Stelle, also außerhalb der (Haupt-)Praxis durchgeführt würden. Dies sei vorliegend auch in Bezug auf den Kläger zu 1. der Fall, da er während seiner Tätigkeit im Rahmen der Berufsausübungsgemeinschaft nicht zugleich Behandlungen in seiner Einzelpraxis anbieten könne.
Die Erhebung des vollen "Zweigpraxiszuschlags" für jeden der drei Kläger sei gerechtfertigt, da die Beitragsheranziehung ausschließlich personenbezogen erfolge und für jeden der Kläger das Anbieten von Sprechstunden außerhalb der ersten Niederlassung einen "Zweig" seiner Tätigkeit begründe. Soweit der für die Satzungsänderung zuständige Referent der Beklagten in der Niederschrift über die Sitzung der Kammerversammlung vom 16. Mai 2008 mit den Worten zitiert werde, "als Berufsausübungsgemeinschaft mit zwei Inhabern (habe man) einmal Zweigpraxisbeitrag zu zahlen", handele es sich um einen Protokollfehler.
Die Beklagte beantragt,
die angefochtenen Urteile aufzuheben und die Klagen abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tragen vor:
In Hinblick auf den Grundsatz der persönlichen Leistungserbringung, der sowohl im vertrags- als auch im privatzahnärztlichen Bereich gelte, ermögliche der Betrieb einer "Zweigpraxis" keineswegs eine Duplikation von Leistungen oder Umsatz. Denn die Person des Zahnarztes lasse sich nicht duplizieren. Dementsprechend definiere das insoweit auf die vorliegende Konstellation übertragbare Vertragsarztrecht eine "Zweigpraxis" als bloße Nebenbetriebsstätte zu einer Hauptniederlassung.
Es mache einen Unterschied, ob ein bereits eingetragenes Kammermitglied eine weitere Niederlassung gründe oder ein bisher nicht im Kammerbezirk tätig gewesener Zahnarzt einen Standort neu eröffne. Im ersten Fall seien die Leistungen der Beklagten bereits weitgehend durch den Beitrag für die Hauptniederlassung abgegolten. Ein etwa durch den zweiten Standort entstehender zusätzlicher Verwaltungsaufwand erreiche nicht den Umfang, den ein "neuer" Zahnarzt auslöse. Durch Ausgründungen erhöhe sich weder die Zahl der Zahnärzte noch diejenige der Patienten im Kammerbezirk. Demzufolge erwachse der Beklagten kein zusätzlicher Aufwand in Bezug auf die Wahrung der beruflichen Belange der Kammerangehörigen, die Schlichtungstätigkeit, die Weiterbildung und die Fürsorge. Ein Beitragszuschlag für den Betrieb einer "Zweigpraxis" komme daher nur insoweit in Betracht, als spezifisch standortbezogene Zusatzleistungen erbracht werden müssten. Diese seien allerdings teilweise bereits durch den Grundbeitrag erfasst und begründeten im Übrigen bei einer – wie hier – identischen Organisationseinheit keinen doppelten Mehraufwand.
Nr. I.5 der Beitragstabelle sei nicht hinreichend klar, da der Begriff der "Zweigpraxis" nicht definiert sei. Auf die von der Beklagten zum Zwecke der Auslegung herangezogene Rechtsprechung des erkennenden Gerichts zum berufsrechtlichen Begriff der "Zweigpraxis" könne nicht zurückgegriffen werden, da sich die rechtlichen Rahmenbedingungen im Jahr 2007 durch das Vertragsarztrechtsänderungsgesetz stark verändert hätten. Die Geltendmachung eines Protokollfehlers in Bezug auf die Äußerung des für die Satzungsänderung zuständigen Referenten der Beklagten erscheine wenig belastbar.
Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass in vielen Kammerbereichen differenzierte Beiträge für mit dem hiesigen Sachverhalt vergleichbare Konstellationen, wie z.B. doppelt approbierte Ärzte, gälten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
Entscheidungsgründe:
Die Berufung der Beklagten ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat den Klagen jedenfalls im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die angegriffenen Beitragsbescheide sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Es fehlt den Bescheiden an einer wirksamen Rechtsgrundlage.
Allerdings sind die Kläger – wie von ihnen nicht in Frage gestellt – dem Grunde nach beitragspflichtig. Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 HeilBerG erheben die Kammern zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge von ihren Kammerangehörigen. Die Kläger sind nach §§ 1 Satz 1 Nr. 5, 2 Abs. 1 HeilBerG i.V.m. § 2 Abs. 1 der Hauptsatzung der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe Mitglieder der Beklagten. Sie sind Zahnärzte und üben ihren Beruf im Zuständigkeitsbereich der Beklagten aus.
Die angegriffenen Bescheide können aber nicht auf Nr. I.5 der Beitragstabelle in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung vom 16. Mai 2008 gestützt werden, da diese Vorschrift nichtig ist.
1. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob die Vorschrift dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit genügt. Fraglich ist insoweit, was unter dem Begriff der "Zweigpraxis", der als Maßstabseinheit für die zu erhebenden zusätzlichen Zuschläge dient ("je Zweigpraxis zusätzlich"), zu verstehen ist.
Weder die Beitragstabelle noch die Beitragsordnung enthalten eine diesbezügliche Definition. Die Berufsordnung der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe vom 19. November 2005 (MBl. NRW. 2006, S. 42), zuletzt geändert am 6. Dezember 2008 (MBl. NRW. 2009, S. 130), erwähnt die "Zweigpraxis" in § 3 Abs. 3 der als Anlage zu § 14 Abs. 3 erlassenen Notfalldienstordnung. Hiernach erfolgt die Heranziehung zum Notfalldienst für eine Zweigpraxis mit dem Faktor 0,5. Das Vertragszahnarztrecht regelt in § 6 Abs. 6 des Bundesmantelvertrags-Zahnärzte (BMV-Z) die Voraussetzungen für den Betrieb einer "Zweigpraxis", ohne diesen Begriff über den räumlichen Bezug ("außerhalb seines Vertragszahnarztsitzes") hinaus näher zu kennzeichnen.
Die am Wortlaut des Begriffes "Zweigpraxis" orientierte Auslegung legt es nahe, sie als eine Nebenpraxis zu einer Hauptpraxis zu verstehen. Dieses Verständnis kommt auch in dem – von der Beklagten zitierten – Urteil des OVG NRW vom 2. Dezember 1998 – 13 A 4750/96 – zum Ausdruck, das eine "Zweigpraxis" im berufsrechtlichen Sinne annimmt, wenn in der Nebenstelle durch den behandelnden Arzt zusätzliche Sprechstunden, d.h. zu anderen Zeiten als in der Hauptpraxis, angeboten werden (juris, Rdn. 14; Hervorhebung nur hier). Das durch das Begriffspaar "Haupt" und "Neben" gekennzeichnete hierarchische Verhältnis impliziert, dass die in der "Zweigpraxis" erbrachten zahnärztlichen Dienstleistungen der Hauptpraxis zugerechnet werden. Das wiederum setzt die Identität des/der Betreiber von Hauptpraxis und "Zweigpraxis" voraus. An einer solchen Betreiberidentität fehlt es, wenn – wie vorliegend – der Zahnarzt an den verschiedenen Standorten als Mitglied unterschiedlicher Berufsausübungsgemeinschaften bzw. an einem Standort in Einzel- und am anderen Standort in Gemeinschaftspraxis tätig wird.
Die systematische Auslegung von Nr. I.5 der Beitragstabelle könnte allerdings darauf hindeuten, dass der Begriff der "Zweigpraxis" gleichbedeutend sein soll mit dem der "weiteren Niederlassung". Denn hiernach wird bei Innehabung weiterer Niederlassungen "je Zweigpraxis" ein Zuschlag von 830,00 EUR erhoben. Die tatbestandliche Anknüpfung dieser Regelung differenziert nicht danach, welche Ausgestaltung die weitere Niederlassung hat. Dies könnte für ein von der Betreiberidentität unabhängiges Verständnis des auf der Rechtsfolgenseite angesiedelten Begriffs der "Zweigpraxis" sprechen.
Ein solches Verständnis trüge dem Anliegen des historischen Normgebers Rechnung, "möglichst alle denkbaren Berufsausübungsformen ambulanter zahnärztlicher Tätigkeit im Kammerbereich zu erfassen" (vgl. die Äußerung des für die Satzungsänderung zuständigen Referenten der Beklagten, Seite 66 der Niederschrift über die Sitzung der Kammerversammlung vom 16. Mai 2008). Dieses Anliegen prägt zugleich die Teleologie der Vorschrift.
Es erscheint indes fraglich, ob der Wortlaut der Norm, der die Grenze jeder Auslegung bildet, ein Absehen von dem Erfordernis der Betreiberidentität von Haupt- und "Zweigpraxis" zulässt. Die sich hieraus ergebenden Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit von Nr. I.5 der Beitragstabelle dürften den Normgeber bewogen haben, diese Vorschrift in der Folgezeit gleich zweimal zu ändern: In der Fassung vom 15. Mai 2009 (MBl. NRW. S. 406) lautet sie: "sofern sie weitere oder mehrere Niederlassungsstandorte haben, je weiterem oder zusätzlichen Standort zusätzlich zu I.1. = 830,00". Die aktuelle Fassung vom 28. Mai 2010 (MBl. NRW. S. 874) lautet: "sofern sie eine Zweigpraxis oder eine weitere Niederlassung (Zweitpraxis) betreiben, je Zweigpraxis oder Zweitpraxis zusätzlich zu I.1. = 415 €". Die letztgenannte Änderung macht deutlich, dass der Begriff der "Zweigpraxis" als solcher auch nach dem – aktuellen – Begriffsverständnis des Normgebers keineswegs alle denkbaren Formen einer weiteren Niederlassung abdeckt, sondern namentlich gegenüber der Zweitpraxis abzugrenzen ist.
2. Die Frage, ob Nr. I.5 der Beitragstabelle in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung vom 16. Mai 2008 dem Gebot der Normenklarheit genügt, kann letztlich offen bleiben, da die Vorschrift – unabhängig davon, ob dem Begriff der "Zweigpraxis" das Erfordernis einer Betreiberidentität innewohnt oder nicht –jedenfalls aus anderen Gründen nichtig ist.
Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 HeilBerG erheben die Kammern zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beiträge von ihren Kammerangehörigen. Mangels näherer Eingrenzung steht der Beklagten aufgrund ihrer Satzungsautonomie bei der Gestaltung der Beitragsordnung ein weiter Spielraum zu. Ihr ist es namentlich nicht verwehrt, im Interesse einer möglichst einfach zu handhabenden Beitragsveranlagung Pauschalierungen und Typisierungen vorzunehmen. Der Senat hat nicht festzustellen, ob die Beklagte in jeder Hinsicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. Seine Prüfung ist vielmehr darauf beschränkt, ob die Regelungen der Beitragsordnung die äußersten Grenzen des der Beklagten zustehenden Gestaltungsspielraums verlassen haben. Solche Grenzen, an denen sich die Satzungsbestimmungen zur Höhe des Kammerbeitrages zu orientieren haben, ergeben sich aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem aus dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abgeleiteten Äquivalenzprinzip.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 – 5 A 3533/06 –, juris, Rdn. 6 und 8 (Apothekerkammer); OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Juni 1998 – 8 L 3363/97 –, NdsVBl 1999, 19 = juris, Rdn. 5 (Zahnärztekammer).
a) Nr. I.5 der Beitragstabelle in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung vom 16. Mai 2008 ist mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar.
Kammerbeiträge sind Gegenleistungen für Vorteile, die das Mitglied aus der Kammerzugehörigkeit oder einer besonderen Tätigkeit der Kammer zieht oder ziehen kann. Das Äquivalenzprinzip fordert, dass zwischen der Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht. Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen, den er abgelten soll. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass eine berufsständische Kammer in erster Linie die Gesamtbelange ihrer Mitglieder zu wahren hat und daher der für die Beitragsbemessung maßgebende Nutzen nicht in einem unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteil bestehen muss, der sich bei dem einzelnen Mitglied messbar niederschlägt, sondern weitgehend nur vermutet werden kann.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1993 – 1 C 33.89 –, BVerwGE 92, 24 = juris, Rdn. 16 f. (Ärztekammer).
Die zur Prüfung stehende Beitragstabelle sieht vor, dass zusätzlich zu dem für alle berufstätigen und nicht doppeltapprobierten Zahnärzte gleichermaßen geltenden Grundbeitrag von 240,00 EUR ein Zuschlag erhoben wird, dessen Höhe sich nach der Zugehörigkeit zu einer der dort definierten Statusgruppen richtet. Ein solcher pauschalierter berufsgruppenbezogener Beitragsmaßstab ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, da bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise die Annahme gerechtfertigt ist, dass den Kammermitgliedern je nach Statuszugehörigkeit ein unterschiedlich großer materieller und immaterieller Nutzen aus der Existenz und dem Wirken der Beklagten erwächst,
vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 1971 – I C 48.65 –, BVerwGE 39, 100 = juris, Rdn. 34; vom 10. September 1974 – I C 48.70 –, Buchholz 418.0 Ärzte Nr. 23 (jeweils Ärztekammer); vom 26. Januar 1993 – 1 C 33.89 –, a.a.O. = juris, Rdn. 18; OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Juni 1998 – 8 L 3363/97 –, a.a.O.
Ausgehend von der grundsätzlichen Vorteilsgerechtigkeit eines berufsgruppenbezogenen Beitragsmaßstabs fehlt es allerdings an einer sachlichen Rechtfertigung für die Höhe des in Nr. I.5 der Beitragstabelle vorgesehenen "Zweigpraxiszuschlags". Er beläuft sich auf 830,00 EUR und entspricht damit exakt der Höhe des Zuschlags, der nach Nr. I.1 der Beitragstabelle von niedergelassenen Zahnärzten zu entrichten ist. Dieser Verdoppelung des Zuschlags steht indes aus Sicht des Betreibers einer "Zweigpraxis" nicht typischerweise eine Duplizierung der Vorteile gegenüber, die er aus der Existenz und dem Wirken der Beklagten zieht. Denn ein Teil dieser Vorteile wird bereits durch den Zuschlag für die (Erst-) Niederlassung abgegolten und erfährt durch den Betrieb einer "Zweigpraxis" keine weitere Erhöhung. Das gilt namentlich für diejenigen Vorteile, die dem einzelnen Kammermitglied aus der Wahrnehmung der beruflichen Belange der Kammerangehörigen in ihrer Gesamtheit erwachsen. Die der Beklagten im Zusammenhang mit der Vertretung berufspolitischer Interessen entstehenden Kosten werden ausweislich ihres Schriftsatzes vom 26. Oktober 2009 nicht über den Grundbeitrag umgelegt, sondern über die Zuschläge verteilt. Das ist aus den oben genannten Gründen auch sachgerecht, schließt es aber aus, den "Niederlassungszuschlag" im Falle des Betriebs einer "Zweigpraxis" zu verdoppeln. Entsprechendes gilt etwa für die aus den beruflichen Fortbildungsangeboten der Beklagten gezogenen Vorteile, derer das Kammermitglied unabhängig von der Anzahl seiner Niederlassungen teilhaftig wird.
Anders verhält es sich demgegenüber mit den spezifisch standortbezogenen Leistungen der Beklagten und den ihnen korrespondierenden Vorteilen auf Seiten des Kammermitglieds. Diese mögen für sich genommen unter Äquivalenzgesichtspunkten geeignet sein, im Falle des Betriebs einer "Zweigpraxis" einen weiteren Zuschlag zu rechtfertigen; dieser kann jedoch nicht dieselbe Höhe haben wie der Zuschlag für die (Erst-) Niederlassung, da dieser – wie dargelegt – auch standortunabhängige Leistungen und ihnen entsprechende Vorteile abdeckt.
Die durch den Betrieb einer "Zweigpraxis" eröffnete Möglichkeit, höhere Einkünften zu generieren, rechtfertigt ebenfalls nicht eine Verdoppelung des Beitragszuschlags. Zwar ist bei typisierender Betrachtung anzunehmen, dass mit der Höhe der zahnärztlichen Einkünfte regelmäßig auch der Nutzen aus der Existenz und dem Wirken der Kammer zunimmt. Allerdings hat sich eine typisierende Regelung realitätsgerecht am typischen Fall zu orientieren,
vgl. Senatsurteil vom 25. Mai 2011 – 17 A 772/07 –, zur Veröffentlichung vorgesehen, S. 16 UA, mit Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.
Hiervon ausgehend kann nicht zugrunde gelegt werden, dass der Betrieb einer "Zweigpraxis" in der Realität typischerweise mit einer Verdoppelung der Einkünfte einhergeht. Dagegen spricht bereits, dass es – wie in der Begründung der Beschlussvorlage zur Änderung der Berufsordnung der Beklagten vom 16. Mai 2008 zutreffend festgehalten – "faktisch nur sehr selten, wenn überhaupt, vorkommen dürfte, dass Praxisinhaber in persona zwei Praxen in vollem Umfang führen werden". Dementsprechend erfolgt die Heranziehung einer "Zweigpraxis" zum Notfalldienst auch lediglich mit dem Faktor 0,5. Soweit der Zahnarzt zum Zwecke eines vollschichtigen Betriebs der "Zweigpraxis" angestellte Zahnärzte einsetzt, verringern die entsprechenden Personalkosten zwangsläufig seine Einkünfte.
Dem dargelegten Befund hat die Beklagte zwischenzeitlich Rechnung getragen, indem sie im Rahmen der Änderung der Beitragsordnung vom 28. Mai 2010 (MBl. NRW. S. 874) den Zweigpraxiszuschlag halbiert hat.
b) Geht man – entgegen der vorstehend dargelegten rechtlichen Beurteilung – davon aus, dass die Höhe des "Zweigpraxiszuschlags" noch von der Typisierungsbefugnis des Normgebers gedeckt ist, steht der Wirksamkeit der Regelung entgegen, dass die Beitragsordnung in der hier maßgeblichen Fassung keine Regelung enthält, die es ermöglicht, einer im Einzelfall bestehenden, mehr als nur geringfügigen sachlichen Unbilligkeit Rechnung zu tragen. Eine solche wird von den Klägern der Sache nach geltend gemacht durch den Hinweis, dass sich der Betrieb der "Zweigpraxis" in der Mitbenutzung der ohnehin vorhandenen zahnärztlichen Infrastruktur des Klägers zu 1. erschöpfe und für die Kläger zu 2. und 3. lediglich ein geringes zeitliches Volumen (abwechselnd ein Tag pro Woche) ausmache.
Die Typisierungsbefugnis des Normgebers wird unter anderem dadurch begrenzt, dass die durch die typisierende Regelung eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen dürfen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348 = juris, Rdn. 40.
Überschreitet die Intensität des Eingriffs das zul ässige Maß, ist zumindest eine Härteklausel erforderlich.
Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 5. April 1978 – 1 BvR 117/73 –, BVerfGE 48, 102 = juris, Rdn. 35; Beschluss vom 17. Oktober 1984 – 1 BvL 18/82 u.a. –, BVerfGE 68, 155 = juris, Rdn. 43 f.; Osterloh, in: Sachs, Grundgesetz, 5. Auflage 2009, Art. 3, Rdn. 111; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 11. Auflage 2011, Art. 3, Rdn. 31.
Einer derartigen Härteklausel hätte es vorliegend bedurft, da der "Zweigpraxiszuschlag" - der Auslegung der Beklagten folgend - unterschiedslos alle "weitere(n) Niederlassungen" erfasst und damit etwa auch solche, die – wie vorliegend – an einem ohnehin bereits vorhandenen zahnärztlichen Berufsausübungsstandort begründet werden. In Konstellationen der letztgenannten Art erreicht der durch die "Zweigniederlassung" verursachte Mehraufwand der Beklagten, der von ihr zur Rechtfertigung des "Zweigpraxiszuschlags" herangezogen wird (vgl. Schriftsatz vom 4. März 2009), regelm äßig nicht ansatzweise die Höhe des Aufwands, der ihr in Bezug auf die Erstniederlassung entsteht. Wird in derartigen Fällen gleichwohl ein weiterer Zuschlag in voller Höhe des (Erst-) Niederlassungszuschlags erhoben, berührt dies den Anspruch auf Gleichbehandlung in nicht unerheblicher Weise mit der Folge, dass die Beitragsordnung die Möglichkeit von Billigkeitsmaßnahmen im Einzelfall vorsehen muss.
Hierfür bietet die Beitragsordnung in der hier maßgeblichen Fassung keine ausreichende Grundlage. Der von der Beklagten in Bezug genommene § 4 Abs. 1 BO sieht Billigkeitsmaßnahmen nur für den Fall einer persönlichen Härte vor; die Regelung setzt voraus, dass ein Zahnarzt seinen Beitrag nicht aufzubringen vermag. Den – vorliegend in Betracht kommenden – Fall der sachlichen Unbilligkeit erfasst sie nicht. Ob – wie von der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vermutet – einer sachlichen Unbilligkeit aus Gründen der "Kulanz" Rechnung getragen worden wäre, ist unerheblich, da eine etwaige Bereitschaft zur Großzügigkeit nicht die erforderliche Rechtsgrundlage ersetzt.
Die dargelegte Unzulänglichkeit ihrer Beitragsordnung hat die Beklagte inzwischen behoben. § 4 Abs. 1 Satz 1 BO in der Fassung der Änderung vom 28. Mai 2010 (MBl. NRW. S. 874) lautet nunmehr: "Zur Vermeidung unbilliger Härten oder soweit eine Zahnärztin oder ein Zahnarzt ihren oder seinen Beitrag nicht aufzubringen vermag, kann auf Antrag Stundung, Ermäßigung oder Niederschlagung des Beitrags gewährt werden."
c) Bei dieser Sachlage kann dahinstehen, ob Nr. I.5 der Beitragstabelle in der hier maßgeblichen Fassung auch aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.
Dieser verlangt, niemanden im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, ohne dass zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen. Für die Erhebung vorteilsbezogener Mitgliedsbeiträge durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bedeutet dies, dass wesentlichen Verschiedenheiten der Mitglieder Rechnung getragen werden muss. Die Beiträge müssen auch im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden. Wesentliche Verschiedenheiten der Mitglieder oder Mitgliedergruppen muss die Beitragsordnung durch eine Staffelung der Beiträge Rechnung tragen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 -, BVerwGE 125, 384 = juris, Rdn. 21; vom 26. Januar 1993 - 1 C 33.89 -, BVerwGE 92, 24 = juris, Rdn. 17; vom 10. September 1974 - 1 C 48.70 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 5 A 3533/06 -, juris, Rdn. 6.
Hiervon ausgehend könnte erwogen werden, mit dem Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen das Prinzip der gleichmäßigen Heranziehung darin zu erblicken, dass die Expansion einer zahnärztlichen Praxis in beitragsrechtlicher Hinsicht unterschiedlich behandelt wird, je nachdem, ob es sich um eine "Binnenexpansion" oder um die Gründung einer "Zweigpraxis" handelt: Im ersten Fall (Praxiserweiterung durch zusätzliche Behandlungsräume, verlängerte Öffnungszeiten, ggf. mit Anstellung eines weiteren Zahnarztes) bleibt es bei dem Zuschlag nach Nr. I.1; im zweiten Fall ist zusätzlich der Zuschlag nach Nr. I.5 fällig. Indes könnte die unterschiedliche Behandlung aus zwei Gründen gerechtfertigt sein: Zum einen lässt eine Ausgründung im Gegensatz zu einer internen Praxiserweiterung typischerweise zusätzliche standortbezogene Kammerleistungen – und damit entsprechende Vorteile auf Seiten des Kammerangehörigen – anfallen. Zum anderen stellt der Tatbestand der Ausgründung einen tauglichen Anknüpfungspunkt für eine legitimerweise pauschalierende Beitragsordnung dar; ein solcher ist bei einer internen Praxiserweiterung nicht in gleicher Weise gegeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 oder 2 VwGO nicht vorliegen.
