11.10.2022 · IWW-Abrufnummer 231705
Oberlandesgericht Düsseldorf: Beschluss vom 10.08.2022 – 3 Kart 76/21
Die Gebührenvorschrift nach Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV wahrt noch die sich aus dem Bestimmtheitsgebot ergebenden Anforderungen.
Oberlandesgericht Düsseldorf
Tenor:
Die Beschwerde gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 2. März 2021 (8031 BK6-20-289) wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der notwendigen Auslagen der Bundesnetzagentur trägt die Beschwerdeführerin.
Der Gegenstandswert für das Beschwerdeverfahren wird auf … Euro festgesetzt.
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Gründe:
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A.
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Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid der Bundesnetzagentur vom 2. März 2021 (8031 BK6-20-289) anlässlich einer behördlichen Entscheidung über einen zuvor von der Beschwerdeführerin nach § 31 EnWG gestellten Antrag.
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Wegen der Einzelheiten des Verfahrens nach § 31 EnWG und des anschließenden Beschwerdeverfahrens wird umfassend auf den Senatsbeschluss vom heutigen Tage aus der Sache VI-3 Kart 75/21 (V) Bezug genommen. Mit diesem wurde die dortige Beschwerde der Beschwerdeführerin teilweise als unzulässig verworfen und im Übrigen zurückgewiesen.
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Die Bundesnetzagentur hatte mit dem eingangs genannten Bescheid eine Gebühr von 3.000 Euro festgesetzt. In der - hier insgesamt in Bezug genommenen - Entscheidung heißt es auszugsweise:
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Kostenschuldner ist gemäß § 91 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2a EnWG im Fall eines besonderen Missbrauchsverfahrens … der Antragsteller, wenn der Antrag abgelehnt wird …
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Bei der Festlegung der Höhe der konkreten Gebühr sind die Umstände des Einzelfalls entscheidend, wobei der Regulierungsbehörde ein Beurteilungs- und Ermessensspielraum zukommt … Um dem individuell angefallenen Aufwand … gerecht zu werden, hat die Bundesnetzagentur … bewährte Kriterien festgelegt. Diese Aufwandsstunden bilden den entstandenen Verwaltungsaufwand ab.
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…
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| Nr. | Gebührentatbestand | Aufwandsstufe sehr gering | … gering | … durchschnittlich | … hoch | … sehr hoch |
| 8. | … § 31 Abs. 3 EnWG | 1.500 € | 3.000 € | 10.000 € | 30.000 € | 90.000 € |
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…
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Vorliegend stelle ich fest, dass im gegenständlichen Verfahren ein geringer Verwaltungsaufwand … entstanden ist. Die Prüfung … beinhaltete rechtliche und technische Fragestellungen. Die Prüfung, Entscheidungsfindung und Finalisierung des Beschlusses erfolgte mit einem geringen Personal- und Sachaufwand. …
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…
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Zur Bemessung der Gebührenhöhe kann gemäß § 91 Abs. 3 Satz 2 EnWG über den Verwaltungsaufwand hinaus der wirtschaftliche Wert … berücksichtigt werden. …
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… Vorliegend macht die Bundesnetzagentur von … [ihrem] Ermessen Gebrauch und sieht von einer Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes bei der Gebührenfestsetzung ab.
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Vorausgegangen war der Gebührenfestsetzung ausweislich des beigezogenen Verwaltungsvorgangs eine Erfassung des zeitlichen Aufwands (37,5 Stunden).
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Die Beschwerdeführerin macht mit ihrer Beschwerde geltend, dass der festgesetzte Betrag in keiner Relation zu dem tatsächlichen Aufwand stehen könne. Die Höhe sei nicht durch das Ermessen der Bundesnetzagentur gedeckt und nicht nachvollziehbar, sondern willkürlich. Weil die Bundesnetzagentur auf einen pauschalen Betrag aus einer selbst gefertigten Tabelle abstelle, habe sie sich gerade nicht - wie erforderlich - mit den Umständen des Einzelfalls befasst. Die Zielsetzung einer Gewinnvermeidung lasse sich nur realisieren, wenn der tatsächliche Aufwand nachvollzogen werde. Nur so werde auch § 91 Abs. 3 Satz 1 EnWG entsprochen. Ohne Kenntnis des tatsächlichen Zeitaufwands könne die Plausibilität der Festsetzung nicht nachvollzogen werden.
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Allerdings zeige schon eine realitätsnahe Überlegung, dass die Gebührenforderung völlig unangemessen sei. Die dem Gebührenbescheid zugrunde liegende Tätigkeit habe aus Sicht der Beschwerdeführerin maximal fünf Arbeitsstunden in Anspruch genommen, wobei eine Arbeitsstunde eines Beschäftigten des höheren Dienstes mit 60 Euro zu veranschlagen sei. Um bei diesem Stundensatz den Betrag von 3.000 Euro rechtfertigen zu können, hätte ein Aufwand von 50 Stunden betrieben werden müssen. Ein solcher Aufwand werde bestritten. Im Übrigen kranke die Ermessensausübung auch daran, dass eine Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes nicht einmal in die Erwägungen einbezogen worden sei.
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Die Beschwerdeführerin beantragt,
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den Gebührenfestsetzungsbescheid vom 2. März 2021 (8031 BK6-20-289) aufzuheben und die Bundesnetzagentur zu verurteilen, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
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Die Bundesnetzagentur beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Sie macht geltend, in dem von Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV vorgegebenen Rahmen ein System für eine differenzierte und dem Einzelfall angepasste Gebührenfestsetzung entwickelt zu haben. Einer stundengenauen Dokumentation der Kosten habe es nicht bedurft, jedenfalls weil die Gebühr noch nicht einmal in die Nähe der Mittelgebühr komme. Die maßgeblichen Erwägungen seien im Bescheid aufgezeigt worden.
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Insbesondere sei auch das - durch § 91 Abs. 3 Satz 2 EnWG eingeräumte - Ermessen hinsichtlich der Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes oder Nutzens ordnungsgemäß ausgeübt worden. Eine Inäquivalenz sei auch nicht naheliegend gewesen. Die wirtschaftliche Bedeutung könne zwar nicht genau beziffert werden, dürfe aber oberhalb der angefochtenen Gebühr liegen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die jeweiligen Schriftsätze, den beigezogenen Verwaltungsvorgang sowie das Verhandlungsprotokoll vom 22. Juni 2022 Bezug genommen.
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B.
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Die Beschwerde unterliegt der Zurückweisung.
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I. Der von der Beschwerdeführerin formulierte Antrag entspricht im Wesentlichen einer auf Neubescheidung gerichteten Verpflichtungsbeschwerde (§ 75 Abs. 3 EnWG). Analog § 88 VwGO ist aber nicht der Antragswortlaut, sondern das Begehren maßgeblich. Danach ist die Beschwerde als Anfechtungsbeschwerde statthaft. Denn es geht der Beschwerdeführerin um die Beseitigung eines belastenden Kostenbescheids (vgl. Senatsbeschluss vom 16. Februar 2011 - VI-3 Kart 274/09 (V), juris Rn. 24).
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Ein Bedürfnis für eine Verpflichtungsbeschwerde besteht nicht, auch eingedenk der geltend gemachten Ermessensfehler und der immerhin ansatzweise eingeräumten Gebührenpflicht. Ist ein Gebührenbescheid aufgrund eines Ermessensdefizits rechtswidrig und nicht in einem rechtlich unbedenklichen Umfang teilweise aufrechtzuerhalten, kommt es zur Vollaufhebung. Bei einem eventuell nachfolgenden Neuerlass müsste die Beschwerdeführerin nicht eine Fehlerwiederholung besorgen. Denn eine Bindungswirkung an die in den Entscheidungsgründen dargelegte gerichtliche Rechtsauffassung besteht nicht nur im Fall eines rechtskräftigen Verpflichtungsbeschlusses (zur Übertragbarkeit verwaltungsprozessualer Grundsätze in dieser Konstellation BGH, Beschluss vom 11. Februar 2020 - EnVR 33/19, juris Rn. 19). Vielmehr ist es der Bundesnetzagentur auch nach einer erfolgreichen Anfechtungsbeschwerde untersagt, bei unveränderter Sach- und Rechtslage einen neuen Bescheid aus den gerichtlich missbilligten Gründen zu erlassen (vgl. zur Anfechtungsklage BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1992 - 1 C 12/92, juris Rn. 12).
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II. Die Beschwerde ist allerdings unbegründet. Die Bundesnetzagentur hat die Gebühr rechtmäßig festgesetzt.
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1. Nach § 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 EnWG erhebt die Regulierungsbehörde Kosten für Amtshandlungen nach § 31 Abs. 2 und 3 EnWG. Kostenschuldner ist der Antragsteller, wenn der Antrag abgelehnt wird (§ 91 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a EnWG). Gemäß § 91 Abs. 3 EnWG sind die Gebührensätze - vorbehaltlich einer Ermäßigung aus Gründen der Billigkeit - so zu bemessen, dass die mit den Amtshandlungen verbundenen Kosten gedeckt sind, wobei darüber hinaus der wirtschaftliche Wert, den der Gegenstand der gebührenpflichtigen Handlung hat, berücksichtigt werden kann. Die danach zu erhebenden Gebühren ergeben sich im Einzelnen aus der aufgrund von § 91 Abs. 8 EnWG erlassenen Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen der Bundesnetzagentur nach dem Energiewirtschaftsgesetz vom 14. März 2006 (EnWGKostV). Unter Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV ist geregelt, dass bei Entscheidungen der Regulierungsbehörde nach § 31 Abs. 3 EnWG Gebühren von 500 bis 180.000 Euro anfallen.
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2. Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Rahmengebühr mit höherrangigem (etwa Gesetzes- oder Verfassungs-) Recht bestehen nicht.
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2.1. Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV verstößt insbesondere nicht gegen das Bestimmtheitsgebot, wobei zu Gunsten der Beschwerdeführerin unterstellt wird, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur (EuGH, Urteil vom 2. September 2021 - C-718/18, juris Rn. 112 ff.) für das Gebührenrecht ohne Bedeutung ist, sich aus ihr mithin nicht eine Herabsetzung nationaler - nachfolgend aufgezeigter - Bestimmtheitsanforderungen zu ergeben vermag.
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2.1.1. Das Bestimmtheitsgebot fordert im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15, juris Rn. 17). Unbestimmt ist eine Gebührenbestimmung danach etwa, wenn es an einem Gebührenrahmen fehlt und der Vorschrift auch sonst nicht Bemessungsfaktoren zu entnehmen sind, welche die Gebührenlast zumindest annähernd berechenbar machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 7/12, juris Rn. 17). Aber auch bei der - hier erfolgten - Festlegung eines Gebührenrahmens kann ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vorliegen, namentlich wenn der Gebührenrahmen extrem weit gefasst ist und es an gebotenen näheren Regelungen zur Bemessungsgrundlage und Gebührenhöhe mangelt (vgl. BVerfG aaO Rn. 18 ff.). Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht einen speziellen Gebührentatbestand für immissionsschutzrechtliche Genehmigungen, nach welchem die Höchstgebühr mehr als das 3000-fache der Mindestgebühr betrug, als mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar bewertet (vgl. BVerfG aaO).
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2.1.2. Die hier maßgebliche Gebührenvorschrift nach Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV wahrt indes noch die sich aus dem Bestimmtheitsgebot ergebenden Anforderungen. Zwar ist der Gebührenrahmen weit gefasst, da die Höchstgebühr immerhin das 360-fache der Mindestgebühr beträgt. Das führt aber hier nicht zur Unbestimmtheit der Gebührenregelung. Denn während bei der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung etwa anhand der Art der beantragten Genehmigung oder der Vorhabenkosten differenziert werden kann (vgl. BVerfG aaO Rn. 21 und 25), ist eine solche vorwegnehmende Konkretisierung in den Fällen des § 31 EnWG nahezu ausgeschlossen. So fehlt es hier an normativ vorab eingrenzbaren Antragsgegenständen, da sich diese nach dem jeweiligen Begehren der Antragsteller richten mit der Folge einer außergewöhnlichen Vielfalt an potentiellen Fallkonstellationen.
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Die gebotene Regelungsdichte wird auch nicht deshalb unterschritten, weil es in der EnWGKostV an weiteren Vorgaben zur Gebührenbemessung in Konkretisierung des § 91 Abs. 3 EnWG fehlt. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in der zitierten Entscheidung bemängelt, dass der dort maßgebliche verordnungsrechtliche Gebührentatbestand nur eine Bandbreite vorgebe, welche die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands und wirtschaftlichen Wertes - d.h. die Kriterien der Ermächtigungsnormen - überhaupt nicht erkennen lasse (vgl. BVerfG aaO Rn. 22 f.). Dies gilt aber nicht gleichermaßen für den weiten - jedoch nicht extrem weiten - Gebührenrahmen nach Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV. Denn vor allem aufgrund des grundsätzlichen Vorrangs des Kostendeckungsprinzips gemäß § 91 Abs. 3 Satz 1 EnWG (Senatsbeschluss vom 16. Dezember 2020 - VI-3 Kart 16/20 (V), juris Rn. 39), das auch ausweislich der Verordnungsbegründung vom 23. Dezember 2005 (BR-Drucks. 927/05, S. 4) bei Erlass der Anlage zu § 2 EnWGKostV im Mittelpunkt stand, können die Betroffenen in noch ausreichender Weise voraussehen, worauf es bei der Heranziehung des Gebührenrahmens in erster Linie ankommen wird. Die Notwendigkeit einer Differenzierung anhand von Aufwandsstufen liegt danach auf der Hand. Deren eingehende Regelung in der EnWGKostV selbst war verzichtbar.
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2.2. Es unterliegt auch keinen Bedenken, dass der verordnungsrechtliche Gebührenrahmen ausweislich der von der Bundesnetzagentur entwickelten Matrix offenbar keiner Dreiteilung dergestalt zugänglich ist, dass die (ungefähre) rechnerische Mitte Fälle mittlerer Art erfasst (vgl. dazu allerdings OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13, juris Rn. 91 ff.). Abermals ist zu berücksichtigen, dass das Verfahren nach § 31 EnWG besondere Eigenheiten aufweist und gerade von dem behördlich unbeeinflussbaren Begehren des jeweiligen Antragstellers geprägt wird. Deshalb kann weder dem Verordnungsgeber vorgeworfen werden, er habe gänzlich unterschiedliche Amtshandlungen mit unterschiedlichem Verwaltungsaufwand gleichheitswidrig in einen einheitlichen Gebührenrahmen einbezogen (siehe dazu OVG NRW aaO Rn. 103), noch ergeben sich durchgreifende Bedenken aus der Entwicklung von mehr als drei Aufwandsstufen zum Zwecke der Erfassung der gesamten (typischen) Bandbreite.
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2.3. Die verordnungsrechtliche Vorgabe eines Gebührenrahmens an Stelle einer Zeitgebühr ist auch nicht wegen des Vorrangs des Kostendeckungsprinzips gemäß § 91 Abs. 3 Satz 1 EnWG unzulässig. Zwar wird bisweilen darauf hingewiesen, dass Zeitgebühren besonders eng an den tatsächlichen Personal- oder Sachaufwand anknüpfen, sich also im Gegensatz zu Fest-, Rahmen- oder Wertgebühren nahezu ausschließlich an dem Kostendeckungsprinzip orientieren (so OVG Niedersachsen, Urteil vom 25. Oktober 2001 - 12 LB 1872/01, juris Rn. 19). Der Gebührengesetzgeber verfügt aber innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenz über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Dies betrifft die Entscheidungen darüber, welche individuell zurechenbaren Leistungen der Gesetzgeber einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausgehenden Zwecke er dabei anstreben will (BVerfG, Beschluss vom 8. Mai 2008 - 1 BvR 645/08, juris Rn. 13; siehe auch BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 - 11 C 12/95, juris Rn. 19). Hiermit wäre ein starrer Vorrang der Zeitgebühr unvereinbar (siehe hierzu die Gleichrangigkeit der Gebührenarten in § 11 BGebG trotz der von BT-Drucks. 17/10422, S. 101 hervorgehobenen Bedeutung des Kostendeckungsprinzips).
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2.4. Schließlich sind Anhaltspunkte für anderweitige rechtliche Mängel weder dargelegt (vgl. zur Kalkulation BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1/01, juris Rn. 44) noch sonst ersichtlich. Insbesondere ist die Mindestgebühr von 500 Euro nicht derart hoch, dass im Lichte der Bestimmungen in Art. 37 Abs. 11 RL 2009/72/EG bzw. Art. 60 Abs. 2 RL (EU) 2019/944 von einer abschreckenden Wirkung auszugehen wäre, zumal § 91 Abs. 3 Satz 3 EnWG eine Ermäßigung der Gebühr ermöglicht (siehe hierzu auch OVG Hamburg, Urteil vom 20. Oktober 2021 - 3 Bf 28/19, juris Rn. 68).
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3. An der Rechtmäßigkeit der Gebührenbemessung selbst bestehen keine Zweifel.
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3.1. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Gebühr allein anhand der Regelung der Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV bemessen worden ist, obwohl der auf § 31 EnWG gestützte Antrag teilweise als unzulässig zurückgewiesen worden ist. Eine - gesetzlich ohnehin nicht geregelte, allenfalls in sinngemäßer Anwendung der Kostenteilungsregelung in § 91 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a EnWG denkbare - anteilige Festsetzung der Gebühr anhand von Nr. 7 der Anlage zu § 2 EnWGKostV kam nicht in Betracht. Denn dieser Gebührenrahmen (50 Euro bis 5.000 Euro) betrifft nicht sämtliche Fälle der Unzulässigkeit eines Antrags, sondern vielmehr allein die Verfehlung der in § 31 Abs. 2 EnWG genannten Antragsformalien. Darum ging es hier aber nicht.
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3.2. Soweit die Beschwerdeführerin eine willkürliche und nicht nachprüfbare Bewertung des Verwaltungsaufwands behauptet und der Auffassung ist, dass allenfalls fünf Arbeitsstunden berücksichtigungsfähig seien, ist das Vorbringen ungeeignet, die Richtigkeit der von der Bundesnetzagentur vorgenommenen Einstufung in Zweifel zu ziehen.
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Erstens läuft die von der Beschwerdeführerin eingeforderte rein zeitbezogene Betrachtung auf eine unzulässige Gleichsetzung von Zeit- und Rahmengebühren hinaus. Ist die Gebühr - wie hier - anhand eines Gebührenrahmens zu bemessen, ist die Feststellung des Zeitaufwands lediglich ein Anknüpfungspunkt für die Einordnung in den Gebührenrahmen mit Blick darauf, ob sich die Amtshandlung im konkreten Fall als (sehr) einfach, durchschnittlich oder (sehr) aufwändig dargestellt hat (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 2017 - 9 A 776/15, juris Rn. 17).
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Zweitens ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin zum angeblichen zeitlichen Personalaufwand aufgrund seiner Pauschalität nicht geeignet, die Richtigkeit der von der Bundesnetzagentur vorgenommenen Einstufung in Zweifel zu ziehen. Ihre Aufwandsschätzung erschöpft sich in Behauptungen ohne jeden Bezug zum konkreten Verfahren. Unter solchen Umständen bedarf es keiner Aufklärung des Zeitaufwands im Einzelnen (vgl. OVG NRW aaO Rn. 30), zumal die Stundendokumentation in der Verwaltungsakte sich als plausibel erweist. Das Vorbringen der Beschwerdeführerin ist im Verfahren nach § 31 EnWG ausweislich der dortigen Beschlussgründe umfassend geprüft worden. Eine schlichte Bezugnahme auf frühere Verwaltungsentscheidungen ist nicht erfolgt.
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3.3. Die Beschwerdeführerin dringt auch nicht mit ihrem Vorbringen zu einem angeblichen Ermessensausfall durch.
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Die Funktion der von der Bundesnetzagentur hier herangezogenen Matrix besteht in der Sicherstellung einer einheitlichen und gleichmäßigen Berechnungspraxis (vgl. Senatsbeschluss vom 16. Dezember 2020 - VI-3 Kart 19/20 (V), juris Rn. 50). Wesentliche Abweichungen vom Regelfall müssen danach zwar weiterhin berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. August 1990 - 1 B 114/89, juris Rn. 11). Anhaltspunkte für besondere Umstände sind aber nicht ersichtlich.
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Dass die Bundesnetzagentur davon abgesehen hat, über den Verwaltungsaufwand hinaus auch den wirtschaftlichen Wert zu berücksichtigen, führt ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids. Es kann zu Gunsten der Beschwerdeführerin - im Einklang mit dem energiewirtschaftlichen Schrifttum (Wende in Säcker, Berliner Kommentar zum EnWG, 4. Auflage § 91 EnWG Rn. 32) - unterstellt werden, dass die Vorschrift des § 91 Abs. 3 Satz 2 EnWG auch in den Fällen des § 31 EnWG uneingeschränkt Anwendung findet, obwohl das Verfahren auf den Erlass belastender Maßnahmen gerichtet ist (siehe hierzu OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13, juris Rn. 79 f.). Die alleinige Orientierung am Verwaltungsaufwand war aber auch danach nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere ist ein Missverhältnis zwischen Gebührenhöhe und dem von der Beschwerdeführerin vergeblich erhofften Vorteil nicht ersichtlich.
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III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 90 Satz 1 EnWG.
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IV. Die Zulassung der Rechtsbeschwerde gegen diesen Beschluss kam nicht in Betracht. Denn gegen Beschwerdeentscheidungen in Kostensachen nach § 91 EnWG findet die Rechtsbeschwerde nicht statt, da es sich nicht um eine in der Hauptsache erlassene Entscheidung im Sinne des § 86 Abs. 1 EnWG handelt (Senatsbeschluss vom 16. Dezember 2020 - VI-3 Kart 19/20 (V), juris Rn. 57 m.w.N.; siehe zum Begriff der Hauptsache auch BGH, Beschluss vom 6. Dezember 1962 - KVZ 1/62, juris Rn. 6).
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V. Der Gegenstandswert für das Beschwerdeverfahren war auf … Euro festzusetzen.
